第一章 地方政府的權力與事務
第一節 政府治理的特點#
中國的五級政府管理體系：中央 — 省 — 市 — 縣區 — 鄉鎮。這一體系從歷史上的 “中央 — 省 — 郡縣” 三級體系演變而來。
第二章 財稅和政府行為
第一節 分稅制改革
財政包幹造成了 “兩個比重” 不斷降低：中央財政預算收入占全國財政預算總收入的比重越來越低，而全國財政預算總收入占 GDP 的比重也越來越低（圖 2-2）。不僅中央變得越來越窮，財政整體也越來越窮。
994 年的分稅制改革把稅收分為三類：中央稅（如關稅）、地方稅（如營業稅）、共享稅（如增值稅）。
分稅制改革中最重要的稅種是增值稅，占全國稅收收入的 1/4。
改革之前，增值稅（即產品稅）是最大的地方稅，改革後變成共享稅，中央拿走 75%，留給地方 25%。
公眾所接觸的信息和看到的現象，大都已經是博弈後的結果，而缺少社會閱歷的學生容易把博弈結果錯當成博弈過程成功的政策背後是成功的協商和妥協。
企業所得稅是我國的第二大稅種，2018 年占全國稅收收入的 23%。
中央占全國預算收入的比重從改革前的 22% 一躍變成 55%，並長期穩定在這一水平。
國家預算收入占 GDP 的比重也從改革前的 11% 逐漸增加到了 20% 以上。改革大大增強了中央政府的宏觀調控能力。
分稅制也從根本上改變了地方政府發展經濟的模式。
第二節 土地財政
分稅制並沒有改變地方政府以經濟建設為中心的任務，卻減少了其手頭可支配的財政資源。
另一方面，地方可以增加預算外收入，其中最重要的就是圍繞土地出讓和開發所產生的 “土地財政”。
給定稅率的情況下，想要增加稅收收入，要麼靠擴大稅源，要麼靠加強徵管。
部分原因可以歸結為加強了徵管力度，但更重要的原因是擴大了稅源。
改革前，企業的大多數稅收按隸屬關係上繳，改革後則變成了在所在地上繳，這自然會刺激地方政府招商引資。
因為絕大多數稅收徵收自企業，且多在生產環節徵收，所以地方政府重視企業而相對輕視民生，重視生產而相對輕視消費。
地方為爭奪稅收和大工業項目，不惜放鬆環保監督，損害了生態環境，推高了過剩產能。
而在那些財政壓力較大的地區，工業污染水平也普遍較高。
我國實行土地公有制，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。農地要轉為建設用地，必須先經過徵地變成國有土地，然後才可以用於發展工業或建造住宅。
所以國有土地的價值遠遠高於農地。
1998 年發生了兩件大事，城市土地的真正價值才開始顯現。第一是單位停止福利分房，逐步實行住房分配貨幣化，商品房和房地產時代的大幕拉開。
比如有些開發商趁著國有企業改革，拿到了企業出讓的土地，再從城市規劃部門取得開發許可，只需支付國家規定的少量土地出讓金，就可以搞房地產開發。這是個轉手就能發家致富的買賣，其中的腐敗可想而知。
於是各地政府開始大量徵收農民土地然後有償轉讓，土地財政開始膨脹。
2010 年達到地方公共預算收入的 68%。
2018 年 “土地財政” 收入相當於地方公共預算收入的 89%，是名副其實的 “第二財政”。
地方政府發展經濟的方式就從之前的 “工業化” 變成了 “工業化與城市化” 兩手抓：一方面繼續低價供應大量工業用地，招商引資；另一方面限制商住用地供給，從不斷攀升的地價中賺取土地壟斷收益。
所以商住用地雖然面積上只占出讓土地的一半，但貢獻了幾乎所有的土地使用權轉讓收入。因此 “土地財政” 的實質是 “房地產財政”。
隨著工業化和城市化的發展，大量新增人口湧入經濟發達地區，而這些地方的住宅用地供給卻不足，房價自然飛漲，帶動地價飛漲，土地拍賣的天價 “地王” 頻出。
所謂經濟發展，無非就是提高資源使用效率，盡量做到 “人盡其才，物盡其用”。
在經濟起步階段，能利用的資源主要就是人力和土地。
與人力相比，土地更容易被資本化，將未來收益一股腦變成今天高升的地價，為地方政府所用。
地方政府壓低工業用地價格，因為工業對經濟轉型升級的帶動作用強，能帶來增值稅和其他稅收，還能創造就業。
雖說工業用地和商住用地都由地方政府壟斷，但工業企業可以落地的地方很多，所以在招商引資競爭中地方政府很難抬高地價。
商住用地則不同，主要服務本地居民，土地供應方的壟斷力量更強，更容易抬高地價。
一些商鋪大名鼎鼎，能為商場帶來更大客流，那商場不僅可以免除它們的入門費，還可以降低分成，甚至可以倒貼（類似地方給企業的各種補貼）。
土地的資本化運作，本質是把未來的收益抵押到今天去借錢，如果借來的錢投資質量很高，轉化成了有價值的資產和未來更高的收入，那債務就不是大問題。但地方官員任期有限，難免會催生短視行為，寅吃卯糧，過度借債去搞大項目，搞 “面子工程”，功是留在當代了，利是不是有千秋，就是下任領導的事了。如此一來，投資質量下降，收益不高，債務負擔就越來越重。
但在全國範圍內，土地資源和建設用地分配卻很難優化。地區間雖然搞競爭，但用地指標不能跨省流動到效率更高的地區。
第三節 縱向不平衡與橫向不平衡
基層政府一旦沒錢，就會想辦法增收，以保持正常運轉。
“農民真苦，農村真窮，農業真危險。” 這個 “三農問題”，就成了 21 世紀初政策和改革的焦點之一。
截至 2011 年，中央財政一共安排了 3300 億元農村義務教育改革資金，為約 1.3 億名農村義務教育階段的學生免除了學雜費和教科書費。
“市壓縣，市刮縣，市吃縣” 現象嚴重，城鄉差距不斷拉大。
“鄉財縣管” 和 “省直管縣” 改革，實質上把我國五級的行政管理體制（中央 — 省 — 市 — 區縣 — 鄉鎮）在財政管理體制上 “拉平” 了，變成了三級體制（中央 — 省 — 市縣）。
結語
所以土地真正的力量還不在 “土地財政”，而在以土地為抵押而撬動的銀行信貸與其他各路資金。“土地財政” 一旦嫁接了資本市場，加上了槓桿，就成了 “土地金融”，能像滾雪球般越滾越大，推動經濟飛速擴張，也造就了地方政府越滾越多的債務，引發了一系列宏觀經濟問題。
第三章 政府投融資與債務
老闆平靜地糾正他：“是 10 棟房哦，不是 10 套房哦，10 棟房，一棟有 7 層。”
土地本身並不值錢，值錢的是土地之上的經濟活動。
若土地只能用來種小麥，價值便有限，可若能吸引來工商企業和人才，價值想像的空間就會被打開，笨重的土地就會展現出無與倫比的優勢：它不會移動也不會消失，天然適合做抵押，做各種資本交易的壓艙標的，身價自然飆升。
地方政府還可以把與土地相關的未來收入資本化，去獲取貸款和各類資金，將 “土地財政” 的規模成倍放大為 “土地金融”。
第一節 城投公司與土地金融
我國政府不但擁有城市土地，也掌控著金融系統，自然會以各種方式參與實業投資，不可能置身事外。
但實業投資不是買賣股票，不能隨時退出，且投資過程往往不可逆：未能完成或未能正常運轉的項目，前期的投入可能血本無歸。
在很長一段時期內，中國 GDP 增長的主要動力來自投資，這種增長方式必然伴隨著政府深度參與經濟活動。這種方式是否有效率，取決於經濟發展階段。
法律規定，地方政府不能從銀行貸款，2015 年之前也不允許發行債券，所以政府要想借錢投資，需要成立專門的公司。(2) 這類公司大都是國有獨資企業，一般統稱為 “地方政府融資平台”。
但這些公司的正式名稱可不是 “融資平台”，而大都有 “建設投資” 或 “投資開發” 等字樣，突出自身的投資功能，因此也常被統稱為 “城投公司”。
還有一些公司專門開發旅遊景點，名稱中一般有 “旅遊發展” 字樣。
第二節 地方政府債務#
政府不僅靠土地使用權轉讓收入支撐起了 “土地財政”，還將未來的土地收益資本化，從銀行和其他渠道借入了天量資金，利用 “土地金融” 的巨力，推動了快速的工業化和城市化。
可經濟增速一旦放緩，地價下跌，土地出讓收入減少，累積的債務就會成為沉重的負擔，可能壓垮融資平台甚至地方政府。
但要想在城市建設開發中引入銀行資金，需要解決三個技術問題。
第一，需要一個能借款的公司，因為政府不能直接從銀行貸款；
第二，城建開發項目繁複，包括自來水、道路、公園、防洪，等等，有的賺錢，有的賠錢，但缺了哪個都不行，所以不能以單個項目分頭借款，最好捆綁在一起，以賺錢的項目帶動不賺錢的項目；
第三，僅靠財政預算收入不夠還債，要能把跟土地有關的收益用起來。
城商行主要由地方政府控制。2015 年，七成左右的城商行的第一股東是地方政府。
因此地方政府往往掌控至少一家銀行，方便為融資平台公司和基礎設施建設提供貸款。
城投公司最主要的融資方式是銀行貸款，其次是發行債券，即通常所說的城投債。
但對城投債來說，這兩個理論上的好處基本都不存在。
第一，絕大多數城投債都在銀行間市場發行，七八成都被商業銀行持有，流動性差，風險依然集中在銀行系統。
第二，市場認為城投債有政府隱性擔保，非常安全。
地方政府的債務究竟有多少，沒人知道確切數字。賬面上明確的 “顯性負債” 不難算，麻煩主要在於各種 “隱性負債”，其中融資平台公司的負債占大頭。
所估計的地方債務總額在 2015 年到 2017 年間約為四五十萬億元，占 GDP 的五六成，其中三四成是隱性負債。
但是債務風險不能只看整體，因為欠債的不是整體而是個體。如果某人欠了 1 億元，雖然理論上全國人民每人出幾分錢就夠還了，但實際上這筆債務足以壓垮這個人。地方債也是一樣的道理，不能用整體數字掩蓋局部風險。
要求官員樹立正確的政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。
第三節 招商引資中的地方官員#
但 “學而優則仕” 的傳統和價值觀一直都在，且政府依然是我國最有資源和影響力的部門，所以每年公務員考試都非常火爆。
所謂激勵機制，簡單來說就是 “胡蘿蔔加大棒”：事情做好了對個人有什麼好處？搞砸了有什麼壞處？
地方主官任期有限，要想在任內快速提升經濟增長，往往只能加大投資力度，上馬各種大工程、大項目。
上任頭兩年，基礎設施投資、工業投資、財政支出往往都會快速上漲。
而全國平均每年都有三成左右的地級市要更換市長或市委書記，所以各地的投資都熱火朝天。
所以在官員上任的前幾年，土地出讓數量一般都會增加。而新增的土地供應大多位於城市周邊郊區。
2016 年之前，官員升遷或調任後就無需再對任內的負債負責，而新官又通常不理舊賬，會繼續加大投資，所以政府債務不斷攀升。
出於政績考量，地方官員在基礎設施投資方面常常偏重 “看得見” 的工程建設，比如城市道路、橋樑、地鐵、綠地等，相對忽視 “看不見” 的工程，比如地下管網。所以每逢暴雨，“看海” 的城市就很多。
無論是公司還是政府，只要工作業績不能百分百清楚地衡量（像送快遞件數那樣），那上級的主觀評價就是重要的，與上級的人情關係就是重要的。
人情關係網依賴其中的關鍵人物，不確定性很大，有 “一人得道雞犬升天”，就有 “樹倒猢猻散”。
因此絕大多數政府工作人員最在意的激勵並不是晉升，而是實際收入以及一些工作福利，包括工資、獎金、補助、補貼、實惠的食堂、舒適的辦公條件，等等。
任何一個組織，無論是公司還是政府，都不可能只靠外部獎懲來激勵員工。
因此需要使命感、價值觀、願景等種種與內心感受相關的驅動機制。
政府投資和土地金融的發展模式，一大弊端就是腐敗嚴重。與土地有關的交易和投資往往金額巨大，且權力高度集中在個別官員手中，極易滋生腐敗。
第一，腐敗與經濟高速增長長期並存。
第二，隨著改革的深入，政府和市場間關係在不斷變化，腐敗形式也在不斷變化。
第一類是 “掠奪式” 腐敗，比如對私營企業敲詐勒索、向老百姓索賄、盜用挪用公款等。
第二類腐敗是 “官商勾連共同發財式” 腐敗。比如官員利用職權把項目批給關係戶企業，而企業不僅要完成項目、為官員貢獻政績，也要在私下給官員很多好處。
所以腐敗在一段時期內可以和經濟增長並存。
結語#
改革之道在於簡政放權，從生產投資型政府向服務型政府逐步轉型。
第四章 工業化中的政府角色
現實世界沒有黑白分明的 “市場” 和 “政府” 分界，只有利益關係環環相扣的各種組合。
第五章 城市化與不平衡
大多數人的困境可以概括為：有心儀工作的城市房價太高，而房價合適的城市沒有心儀的工作。
為什麼房子這麼貴？為什麼歸屬感這麼低？為什麼非要孤身在外地闖蕩，不能和父母家人在一起？
房價連著地價，地價連著財政，財政連著基礎設施投資，於是經濟增長、地方財政、銀行、房地產之間就形成了 “一榮俱榮，一損俱損” 的複雜關係。
支撐房價和地價的，是人的收入。
留守兒童、留守婦女、留守老人。
第一節 房價與居民債務#
無論是發達國家還是發展中國家，房屋供需都與人口結構密切相關，因為年輕人是買房主力。
一個地區的土地面積雖然固定，但建造住宅的用地指標可以調整；同一塊住宅開發用地上，容積率和綠化面積也可以調整。
但在二線城市，房價就比人均收入漲得快了；到了一線城市，房價漲幅遠遠超過了收入：
中西部房價雖低，但年輕人還是願意到房價高的東部，因為那裡有更多的工作機會和資源。
借錢給窮人買房就容易多了，既能緩解窮人的不滿，讓人人都有機會實現 “美國夢”，又能抬高房價，讓房主的財富也增加，拉動他們消費，創造更多就業，可謂一舉多得。
房地產常被稱作 “經濟周期之母”，根源就在於其內在的供需矛盾：一方面，銀行可以通過按揭創造幾乎無限的新購買力；而另一方面，不可再生的城市土地供給卻有限。
房產占了家庭資產的近七成，其中六成是住房，一成是商鋪。而在美國居民的財富中，72% 是金融資產，房產占比不到 28%。中國人財富的壓艙石是房子，美國人財富的壓艙石是金融資產。這個重大差別可以幫助理解兩國的一些基本政策，比如中國對房市的重視以及美國對股市的重視。
除非房價暴跌幅度超過首付比例，否則居民不會違約按揭，損失掉自己的首付。
像美國那樣由房價下跌引發大量按揭違約，並觸發衍生品連鎖雪崩，再通過金融市場擴散至全球的危機，在我國不太可能會出現。
根本的解決之道還在於提高收入，尤其是中低收入人群的收入，鼓勵他們到能提供更多機會和更高收入的地方去工作。
第二節 不平衡與要素市場改革#
我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。
低收入人群想要提高收入，最直接的方式就是到經濟發達城市打工，這些城市能為低技能工作（如快遞或家政）提供不錯的收入。
換句話說，州與州之間雖然規模差別很大，但人均 GDP 差別很小，無論生活在哪個州，平均生活水平都差不多。
因為人口密度高和市場需求大所帶來的分工細化，這些工作在大城市的收入都不低。
至於教育、醫療等公共服務，緩解壓力的根本之道是增加供給，而不是限制需求。
2019 年末，上海 60 歲以上的老年人口共 512 萬，占戶籍總人口的 35%。
城市土地歸國家所有，可以在市場上流轉；農村土地歸集體所有，流轉受很多限制。
國家允許進城落戶的村民依法自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。
留守兒童、留守婦女、留守老人所帶來的巨大社會問題。
第三節 經濟發展與貧富差距#
“隧道效應”（tunnel effect），形容隧道中兩條車道一動一靜時，靜的那條的焦慮和難耐。
第六章 債務與風險
有一對年輕情侶，都在上海的金融行業工作，收入不錯。研究生剛畢業沒幾年，算上年終獎，他們每月到手共 5 萬元。他們對前途非常樂觀，又到了談婚論嫁的年齡，所以決定買房結婚。家裡老人湊齊了首付，又貸了幾百萬元銀行按揭，每月還款 3 萬元。上海物價和生活費用不低，年輕人也少不了娛樂和應酬，還完房貸後存不下什麼錢。
第一節 債務與經濟衰退
若房價下跌，老百姓感覺變窮了，就會勒緊褲腰帶、壓縮消費。東西賣不出去，企業收入減少，就難以還債，債務負擔過高的企業就會破產，銀行會出現壞賬，壓縮貸款，哪怕好企業的日子也更緊了。
第二節 債台為何高築：歐美的教訓
所以要理解債務的增長，首先要理解銀行為什麼會大量放貸。
全球銀行危機的頻率都與國際資本流動規模高度相關。
而以土地為抵押物的銀行信貸也順著土地價值起落。
所以銀行很少雪中送炭，卻常常晴天送傘，繁榮時慷慨解囊、助推經濟過熱，衰退時卻捂緊口袋、加劇經濟下行。
擊鼓傳花的遊戲，傳的什麼東西並不重要，只要有人接盤就行。
為保持美元的國際儲備貨幣地位，美國的對外貿易可能需要常年保持逆差，以向世界提供更多美元。
第七章 國際國內失衡
第一節 低消費與產能過剩
在那些土地供應受限和房價上漲快的地區，居民要存錢付首付、還按揭，儲蓄率自然上升，消費下降。雖然房價上漲會增加有房者的財富，理論上可能刺激消費，降低儲蓄，但大多數房主只有一套房，變現能力有限，消費水平主要還是受制於收入，房價上升的 “財富效應” 並不明顯。所以整體上看，房價上升拉低了消費，提高了儲蓄。
不充分” 的一個重要方面，就是指老百姓收入占比不高，“獲得感” 不夠。
GDP 由三大部分組成：消費、投資、淨出口（出口減進口）#
這些工程所帶來的收入遠遠抵不上成本，結果就是債務越積越高。雖然修路時的 GDP 上升了，但實際資源是被浪費掉了。這種例子並不罕見。當下尚未將這些損失入賬，但未來遲早會出現在賬上。
國內和國際是一體兩面，國內失衡會導致國際失衡，而國際失衡反過來也可以導致國內失衡。
人們常說 “外交是內政的延續”，從宏觀角度看，對外貿易失衡也是內部結構失衡的延續。
第二節 中美貿易衝突
換句話說，只要全世界還信任美元的價值，美國就可以源源不斷地用美元去換取他國實際的產品和資源，這是一種其他國家所沒有的、實實在在的 “揮霍的特權”。
相比之下，對美國的技術衝擊和挑戰更加實實在在，這也是中美貿易衝突和美國技術遏制可能會長期化的根本原因。
年輕人已非昔日吳下阿蒙，已經具備了掙錢的能力，勢頭很猛，未來可期，累積家底大約只是時間問題。
所以對後發國家來說，工業製造是科技進步的基礎。
第三節 再平衡與國內大循環
因此地方政府加大教育、醫療等方面的民生支出，正是對 “人力資本” 的投資，長遠看有利於科技進步和經濟發展。
第八章 總結：政府與經濟發展
所以在經濟學理論研究與現實應用之間，常常存在著鴻溝。
經濟落後的國家之所以落後，正是因為它缺乏發達國家的很多硬件或軟件資源，缺乏完善的市場機制。
第一節 地區間競爭
經濟發展的核心原則，就是優化資源配置，提高使用效率，盡量做到 “人盡其才，物盡其用”。實現這一目標要依靠競爭。
第二種是以地方政府為主，在設定經濟發展目標之後，放權給地方政府，讓它們發揮積極性，因地制宜，在實際工作中去競爭資源。這是一種自下而上的 “塊塊” 式的競爭模式。
屬地管理” 有利於地區性的政策實驗和創新，因為畢竟是地方性實驗，成功了可以總結和推廣經驗，失敗了也可以將代價和風險限制在當地，不至於影響大局。
“工業化” 最核心的一環就是把農民變成工人。這不僅僅是工作的轉變，也是思想觀念和生活習慣的徹底轉變。
各地政府不僅要在市場上競爭，還要在官場上競爭。
將官員晉升的政治激勵和地區經濟表現掛鉤。
第一，缺乏真正的淘汰機制。地方政府就算不思進取，也不會像企業一樣倒閉。政績不佳的官員雖然晉升機會可能較少，但只要不違法亂紀，並不會因投資失敗或經濟低迷而承擔個人損失。
而官員升遷則是 “零和博弈”，晉升位置有限，甲上去了，乙就上不去。所以在地區經濟競爭中會產生地方保護主義。
地方官員任期有限，必須在任期內幹出政績，且新官往往不理舊賬，因此會刺激大幹快上的投資衝動，拉動地區 GDP 數字快速上漲，不惜忽視長期風險和債務負擔。
第二節 政府的發展與轉型
因為隨著國家越來越富裕，民眾對政府服務的需求會越來越多，政府在公立教育、醫療、退休金、失業保險等方面的支出都會隨之增加。
當今很多貧窮落後國家的共同點之一就是政府太弱小，可能連社會治安都維持不了，更無法為經濟發展創造穩定環境。經濟富裕、社會安定、政府得力是國家繁榮的三大支柱，缺一不可。
可收稅從來都不容易，徵稅和稽查能力也需要長期建設。
我國第一大稅種是增值稅，2019 年占全國稅入的 40%；第二大是公司所得稅，占 24%。
與個人所得稅相比，增值稅的徵收難度要小很多。一來有發票作為憑證，二來買家和賣家利益不一致，可以互相監督。理論上，賣家希望開票金額少一點甚至不開票，可以少繳稅；而買家希望開票金額越大越好，可以多抵稅。因此兩套票據可以互相比對，降低造假風險。
經濟落後的國家之所以落後，正是因為它缺乏先進國家完善的市場和高效的資源配置方式。
地方分權競爭 + 中央協調” 或 “官場 + 市場” 的模式，屬於中國特色。
所謂強力政府，不僅在於它有能力和資源支持企業發展，也在於它有能力拒絕對企業提供幫助。
就拿經濟合作與發展組織國家來說，在教育、醫療、社會保障、養老方面的政府平均支出占到 GDP 的 24%，而我國只有 13%。
城市化是一個不可逆的過程，目前的土地和戶籍改革都承認了這種不可逆性。在發展過程中遭遇衝擊，回到鄉村可能是權宜之計，但不是真正有效的長期緩衝機制。還是要在城市中建立緩衝機制，加大教育、醫療、住房等支出，讓人在城市中安居樂業。
“生產投資型政府” 就要向 “服務型政府” 轉型。
“服務型” 政府實質上就是投資於 “人” 的政府。
擴大民生支出的瓶頸是地方政府的收入。
中國目前缺乏屬於地方的主體稅種。以往依託稅收之外的 “土地財政” 和 “土地金融” 模式已經無法再持續下去，因此要想擴大民生支出，可能需要改革稅制，將稅入向地方傾斜。目前討論的熱點方向是開徵房產稅。雖然這肯定是個地方稅種，但改革牽一動全身，已經熱議了多年，也做了試點，但仍未實質推進。
第三節 發展目標與發展過程
但對於發展中國家而言，核心議題並不是良好的市場機制如何運行，而是如何逐步建立和完善市場經濟體制。
但對發展中國家來說，提高生產率的關鍵不是探索未知和創新，而是學習已知的技術和管理模式，將更多資源儘快組織和投入到學習過程中，以提高學習效率。
當技術和生產率提高到一定水平之後，舊有的模式若不能成功轉型為 “探索創新模式”，就可能會阻礙經濟進一步發展，“後發優勢” 可能變成 “後發劣勢”。
我個人相信，如果 “組織學習模式” 不止一種，“探索創新模式” 自然也不止一種，歐美模式不一定就是最優的模式。
這是一個農民轉變為工人和市民的問題。
在我國，可行的政策空間和演變路徑受三大制度約束：農村集體所有制、城市土地公有制、戶籍制度。
城市化才離不開 “土地財政” 和 “土地金融”。
既要提高經濟效率，也要保證做決策的人或權力主體的利益不受巨大損害，否則政策就難以推行。
可行的經濟政策是各種利益妥協的結果。
比如政治經濟學中有個重要概念叫 “精英俘獲”（elite capture），一個例子就是地方政治精英被地方利益集團俘獲，損害民眾利益。
經濟發展必然要改變舊有的生活方式，重新分配利益，所以必然伴隨著矛盾和衝突。
在財政領域，我們將政府提供公共品的職責範圍稱為政府的事權，而將政府的財政收入叫做政府的財權。就政府與社會的關係而言，我們籠統地討論政府的事權和財權，就政府內部的政府間關係而言，我們則要討論事權和財權在各級政府之間的分配情況。
一級政府的財權和事權是否相稱或者對稱，如果事權 > 財權，則政府會出現赤字，無法提供公共品和公共服務的資金；反過來，如果財權 > 事權，則政府提供公共品和公共服務的效率就會出現問題，說明政府收繳的稅收遠高於應有的公共品和公共服務，當地居民未享受到與其繳稅相對應的服務。
考慮到多級政府的問題後，問題更加複雜，當某些地方政府的事權超過了財權，上級政府會採用財政補助或者轉移支付的形式補充地方政府的收入，使其維持事權和財權的平衡。而財權大於事權的地方政府，上級政府會要求其上交一部分財政收入。
“事權分配導致的財權再分配是政府財政體制中的主要內容”。
財政分權與地方經濟發展#
「放權」 和「分權」。
分權指的是改革開放開始後，中央為了調動地方的積極性，採取了財政包幹的財政體制。
財政分權理論認為，在地方資源和生產要素可以自由流動和居民可以「用腳投票」的前提下，中央對地方的財政分權可以引發地方政府間展開良性的區域競爭，從而有效推動經濟增長。
財政分權體制下地方政府是以何種方式實現經濟增長的？
工業化，尤其是鄉鎮企業的興起和繁榮。
鄉鎮企業的特點：
散步在農村地區而不是城市，勞動力以農民為主；
產權是屬於鄉鎮或者村集體，是一種公有制的產權結構；
非私有的企業產權結構或者本身具有一些優點，或者恰好符合當時的政治經濟環境；
鄉鎮企業主要是生產輕工產品為主，在國有企業以重工業產品為主，輕工業產品長期處於供給短缺狀態的環境下佔盡優勢。
地方政府的作用：
一方面政府可以獲得超包幹基數的財政收入，另一方面又可以通過鄉鎮企業的上交利潤獲得預算外收入，因此興辦鄉鎮企業的動力極大。
稅收體制：
企業所得稅；
流轉稅，按照屬地徵收；
產品稅，自 1984 年設立，按照銷售收入徵收，並不考慮企業的成本、盈利狀況；
增值稅，1986 年國家決定將原徵收產品稅的部分工業產品陸續改徵增值稅，到 1991 年 4 月，原有的 260 個工業品稅目中，已有 174 個劃入增值稅範圍，只保留煙酒等 86 個繼續徵收產品稅。
增值稅的計算方法是應納稅額 = 當期銷項稅額 - 當期進項稅額，由於稅率全國統一 17%，實際上就是銷售收入減去進廠原料成本乘以 17% 的結果。
稅務部門由上級稅務部門直管，包括人員、工資、設備、業務等，與地方財政脫鉤；
將原來大量的地方財政收入集中於中央；
主要是兩稅（增值稅和消費稅）被劃為共享稅和中央稅造成的。
地方政府的行為變化
最明顯的就是地方政府對於興辦工業企業的積極性會遭受打擊：
中央與地方共享增值稅，但卻不承擔風險，因此地方政府的利益減小風險反而增大；
稅務部門的獨立，使得地方政府為了保護地方企業而制定的各種優惠政策統統失效；
鄉鎮企業大規模轉制，國有企業股份化，背後也有分稅制的推動。
營業稅在地方政府稅收體系中所占的地位上升。營業稅主要是對建築業和第三產業徵收的稅收，其中建築業又是營業稅的第一大戶。
分稅制後，地方政府開始尋求將預算外和非預算資金作為自己財政增長的重點。
預算外資金的主體是行政事業單位的收費；
非預算資金的主體是農業上的提留統籌、與土地開發相關的土地出讓收入。
土地財政，包括巨額的土地使用權轉讓收入，還包括土地使用和開發有關的各種稅收收入。
一類是與土地直接相關的稅收，主要是土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅和契稅，其收入百分之百歸地方政府，占地方公共預算收入的 15%（source：2018 年統計所得）。
一次性搞懂中國所有稅#
中國稅種，18 個半。
94 年稅制改革。增值稅（源自法國，特點低稅率）。營業稅。
流通領域商品：有形資產，無形資產。
勞務：加工，修理修配。
交增值稅的不交營業稅，平行關係。增值稅由國稅負責。營業稅由地稅負責。94 以前徵稅是產品稅。
增值稅（價外稅、鏈條稅）：只對商品流通環節的增值進行徵稅（只對賺到的錢來徵稅兩個稅率 13% 和 17%）。稅賦轉嫁，所有的稅賦由消費者承擔。銷項減進項。
“永續經營” 假設。
增值稅的刑法相關。
16 年 “全面營改增”，營業稅退出歷史舞台 2017，國稅地稅並庫。2018 地稅局退出歷史舞台。
18 個半稅種，地方教育附加，算半個稅。
鏈條稅：增值稅，消費稅，關稅，資源稅。
費用性稅金：契稅，車輛購置稅。
資本性稅金：印花稅，房產稅，印花稅，土地使用稅。
特殊稅：煙葉稅，耕地占用稅，船舶噸位稅，環保稅。
企業所得稅，個人所得稅。
財政四本賬目#
稅收專管#
稅務專管分為 “分稅專管” 和 “各稅統管” 兩種。分稅專管的特點是以稅種作為管理分工對象，稅務專管員對所分管的稅種實行專職管理，同一納稅人與多名稅務專管員發生業務聯繫。這種分工方式的優點是分工專業性強，專管員管理內容單一。缺點是每一位專管員對納稅人的納稅義務情況缺乏全面、完整的了解，容易各行其是、各自為政，不利於統一協調管理。各稅統管特點是以納稅人作為管理分工對象，稅務專管員對所分管的納稅人應納的各種稅收實行統一管理，納稅人與稅務專管員的聯繫單一、固定。這種分工方式的優點是，稅務專管員可以全面了解、掌握納稅人的納稅義務情況。缺點是專管員管理內容繁雜，精力分散，不利於提高管理質量。
在徵管上已經沒有必要繼續實行 “分稅管理” 的形式，而被 “一員到戶，各稅統管” 集徵管查於一人的模式所取代。改革開放後，我國在 20 世紀 80 年代分別實施兩步 “利改稅” 改革，稅制結構漸趨複雜，但是稅收專管制度仍舊延續下來，歷史上的稅務專管制度的最大特點是集稅收徵管查職能於一人。
稅收專管制度能夠長時期實行，有其特殊的歷史背景，不能按今天的標準來否認過去的模式，按錢穆 (2005) 的話說，“不能以時代意見替代歷史意見”。稅收專管制度的實行，最關鍵的兩個歷史背景是技術背景和經濟背景。就技術背景而言，當時稅制簡單，計算機聯網技術尚未普及應用，因此稅收管理工作主要靠稅收專管員手工完成，比較適合當時納稅戶數少、稅制簡單、稅收目標單一的情況。就經濟背景而言，當時經濟成分單一，改革開放以前，我國的經濟成分基本上是單一的公有制經濟，1978 年國內生產總值中由公有制經濟創造的占 99%。稅制比較單一，稅收在納稅人之間不會引起較大的利益分歧。相應地，專管員的稅收工作以實現 “照章納稅” 为目标，能够做到 “一人進廠，各稅統管”，集 “徵、管、查” 於一身，既裁判又執行，有利於稅收決策的集中執行。
因此，在特定的歷史背景下，稅收專管制度行政動員能力強，稅收徵管效率高，便於稅務部門快捷高效地完成稅收計劃任務，因而適應了計劃經濟體制的要求。
實際上，不但是在稅收領域存在稅收專管員制度，在銀行領域由信貸專管員負責信貸管理，在財政領域存在財政駐廠員對國有企業進行管理和監督，信貸專管員和財政駐廠員均擁有很大權力。
第一階段，從 20 世紀 50 年代至 80 年代中期，採取 “專責管理模式”。所謂專責管理，是指固定幹部按照區域、行業或性質管理固定工商戶的制度，其特徵是 “一員到戶，各稅統管”。
第二階段，從 20 世紀 80 年中期至 90 年代初，採取 “徵、管、查分離” 模式。
在原有專責管理基礎上，為強化內部監督和約束，增加稅務稽查，從省到市縣各級稅務機關都成立了稅務稽查隊，實行 “多員進廠，徵、管、查分離” 的徵管模式。
第三階段，從 20 世紀 90 年代初至 90 年代中期，採取 “申報、代理、稽查” 模式。1993 年 1 月 1 日起實施的 « 稅收徵管法 »，以及為了適應市場經濟的要求，
從稅收專管制度到稅收管理員制度，其主要變化在於：一是稅收管理員制度按照徵管業務流程進行分工，徵、管、查各司其職，相互制約；二是徵收形式由分散型向集中型轉變，在城鎮建立辦稅服務廳實行一條龍服務，在農村以經濟區劃為界建立中心稅務所（徵收分局），提高了徵稅人的服務意識，降低了納稅人的納稅成本；三是管理方式由上門辦稅向自行申報轉變，明確了徵納雙方的權利和義務，徵納雙方的法律意識和責任不斷增強；四是建立專業稽查隊伍，由 “拉網式” 一般稽查向目標明確的重點稽查轉變；五是集中徵收便利了信息技術在徵管中的運用，徵管手段由手工操作向計算機操作轉變，建立網絡並對納稅人進行全程監控，提高了徵管效率和質量。
應該說，以 “管事” 为主的集中徵收制度較好地防止了專管員管戶時的執法不嚴、為稅不廉、責任不清等可能出現的問題。集中管理也便利了信息化技術在稅收徵管工作中的運用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了稅收的成本，改善了稅收服務。但是，隨著實踐的發展，它固有的一些弱點也逐漸暴露出來。
第一，“重管事，輕管戶” 導致稅源不清。“以納稅申報為基礎” 要求所有納稅人有很高的稅收遵從度和較精通的稅收業務水平，否則納稅人交納的納稅申報表就可能出現申報不實情況。但是不少稅務機關在管理中，又將納稅人自行申報理解為納稅人主動上門繳稅，于是出現了徵稅人坐家等稅現象，納稅人申報什麼就是什麼、
申報多少就是多少，徵收人就表審表、就單審單，不過問納稅人申報的準確率和生產經營、財務資金等情況，對稅源監控鞭長莫及。稅源管理也由過去的專管員下廠了解企業生產經營情成了遠離企業、坐看報表的靜態管理方式，大戶管不細、小戶漏管多，對稅源控管力度明顯減弱。
第二，徵管查分離導致責任淡化。按照徵管查三分離原則，多數稅務機關分設徵收分局、管理分局、稽查分局三個部門管理稅源。徵管查分離導致各部門責任輕重不一，例如，徵收部門主要依賴納稅申報大廳完成徵繳工作，業務技能和考核標準比較簡單；稽查部門對稅務業務技能標準要求較高，但難以落實稅收任務；管理部門負責日常管理，也是稅收計劃的主要承擔者，工作壓力大於徵收和稽查部門。由此，徵管查三部門在工作中有爭執和扯皮的現象，加之缺乏統一的考核制度，出現問題難以劃分和追究責任，進而形成疏於管理、淡化責任的局面，導致稅務機關對管區內納稅人的戶數以及納稅人的從業內容、申報的真實性、生產經營、
財務資金等情況缺乏了解，出現了大量漏徵漏管戶、零申報戶、負申報戶和失蹤戶，進而導致稅務機關對稅源監控乏力。
第三，以稅收計劃為導向的管理鼓勵稅源管理上 “抓大放小”。在許多地方，
稅收計劃的完成情況是考核基層稅務機關的主要指標。少數納稅大戶對基層稅務機關能否完成任務起決定性作用，因此吸引了稅務機關主要的注意力。在許多情況下，基層稅務組織並不需要清楚了解轄區的全部稅源情況，就能夠完成上級制定的計劃收入任務，這勢必導致對納稅小戶管理不到位。
政府是由個人來管理的，政府的行為最終也只能是追求最大個人利益的人們相互作用的結果。作為個體，稅收專管員的追求利益目標與稅務部門應收盡收的目標未必一致，當稅收專管員目標是為追求個體利益最大化時，他就可能利用手中徵管查合一的巨大權力去尋租或消極工作。周其仁 (2000) 認為，私人可以攫取公共資源的機會，一方面刺激攫取行為從而引起攫取損失，另一方面，攫取損失的現實又刺激租金既得利益者采用某種制度安排來 “保衛” 租金不被耗散。保衛稅收這一公共資源不被耗散的措施之一，就是要對稅收專管員的權力施加約束或細分。
觀察稅收管理權這一總體屬性。下放稅收管理權的目標是保證稅收應收盡收，但是稅務工作人員在徵收稅款時，並不知道納稅人申報的虛實與否，也無法得知納稅人平時涉稅財務管理狀況如何，因此需要加強對納稅人的日常稅收管理。
但是納稅人為追求自身利益，可能產生偷逃稅款行為，於是在徵收和管理之外，尚需要加強稅收稽查。這樣，稅收管理權這一總體屬性可以分為徵收權、管理權和稽查權三個屬性。制度經濟學家認為，“各種屬性統統歸同一人所有並不一定最有效率，因此，有時人們會把某一商品的各種發生的所有權分配給不同的個人。當各種屬性的所有權這樣分割以後，就需要專門做出排他性規定，避免這些所有者相互之間發生侵權行為”（巴澤爾，1989）。這樣，對稅收管理權進行分割就是順理成章的事了。
從 20 世紀 80 年代中期到 90 年代初，為強化內部約束監督機制，稅務部門開始增加稅務稽查，從省到市縣各級稅務機關都成立了稅務稽查隊，實行 “多員進廠，徵、管、查分離” 的徵管模式。國家稅務局於 1989 年 12 月下發了 « 關於全國稅收徵管改革的意見 »，進一步明確了徵管改革的指導思想、主要內容及方法、步驟等，稅收 “徵、管、查” 三分離、兩分離的模式在全國全面推廣。
稅務專管制度的突出弱點為缺乏有效自我約束機制。雖然隨著稅收專管制度的推行，不少地方都頒布了稅務專管員紀律、工作條例和守則，但是這些條例和守則強制力不夠，而且缺乏有效的貫徹落實機制，因而不能有效杜絕濫用權力的現象。隨著經濟形勢的發展，稅收專管員的自由裁量權過大的問題引起了爭議。為此，稅務部門經常需要加強對稅收專管員的管理，如專管員互查，即稅務機關在實行徵管查合一的分工方式下，稅務專管員相互交叉進行的納稅檢查。採用這種檢查形式，專管員同行對口檢查，容易發現問題。但是這種檢查形式檢查力量單薄，檢查深度、廣度有限，並且專管員相互之間如要求不嚴，則檢查可能不夠徹底。正是由於無法從制度上徹底消除稅收專管員的 “剩餘索取權”，在當時才會出現不少稅收專管員的違規行為，如隨意減免稅、對納稅人的 “吃拿卡要報” 等。
現代貨幣理論#
主權貨幣體系的宏觀經濟學，即開放經濟下的 “三元困境” 一個國家僅能選擇三種政策中的兩種，即維持匯率釘住制的穩定、維持利率穩定。
“貨幣”（Money）指一般的、具有代表性的記賬單位。我們不會用其指代如 “硬幣” 或 “中央銀行紙幣” 等更為詳細的記賬單位。
與貨幣相關的半物將分別有具體的名稱，如硬幣、紙幣、活期存款等。一些為可以看得見摸得著的實體（如紙幣）；一些為資產負債表的電子賬口如活期存款、銀行準備金）。因此，“貨幣指代物” 指 “以貨幣計價的借據”。我們也可以稱這些 “貨幣記錄” 为在金屬、紙張、泥簡、木棍以及電子賬目中以計價貨幣結算的借據。
“通貨”（Currency）括政府（包括財政部和中央銀行）發行的硬幣、紙幣以及貨幣儲備等。當用於指代一種特定的國庫券或債券時，單詞首字母大寫，如美國國庫券 (US Treasury)、美國公債 (US Treasuries)。
“銀行準備金”（Bank Reserve）是私入銀行在中央銀行以計價貨幣結算的存款。銀行準備金用於銀行間清算，滿足現金提款以及為客戶向政府支付款項。
“金融資產淨額”（Net Financial Asset）等於金融資產總額減去金融負債總額。與淨資產（或資產淨值）計算方式不同，金融資產淨額不包括實際資產。
“借據” 是一種金融債務、負債或支付義務，以計價貨幣結算，是持有者的一種金融資產。借據可以是實物證明，如寫在紙上、印刻在硬幣上，也可以是電子記錄，如銀行資產負債表條目。當然，借據是發行者的負債，同時也是持有者（亦稱為債權人）的資產。
“三部門均衡”（Three Sectors Balance）—— 我們可以將經濟分為三個部門：本國政府、本國私有部門（或非政府部門，包括家庭、公司以及非營利組織）以及國外部門。從整體來看，總支出＝總收入，但單個部門的支出可能會多於收入（即出現赤字）或少於收入（即出現盈餘）。
從宏觀上看，如果一個部門出現盈餘，那麼至少有另一個部門出現赤字。
設 E＝支出，Y＝收入，那麼我們可以得出：（政府收入－支出） + （私有部門收入－支出） + （國外部門收入－支出）＝0，或：政府部門結餘＋私營部門結餘＋國外部門結餘＝0。國內生產總值（Gross Domestic Product, GDP）是消費（Consumption, C）、投資（Investment, I）、政府支出（Government, G）以及淨出口（出口－進口，X-M）的總和。就 GDP 來看。
三部門均衡就是指：政府部門結餘（1'-G）＋私營部門結餘（S -I）＋國外部門結餘（M -X）=0。無論以哪一種方法計算，其和總均為 0［其中，S＝儲蓄（Saving），T＝稅收（Taxes）］。
在過去的 4000 年間（如凱恩斯所言，“至少 4000 年”），美國的貨幣制度為 “國家貨幣制度”。簡單來說，就是由一個國家來選擇計價貨幣，制定責任與義務（如納稅、進貢、繳什一稅、罰款和上交相關費用等），以該貨幣單位計價，以及發行按照上述義務付款的、被認可的貨幣。
但現代貨幣理論最重要的貢獻當屬詳細研究了財政部與中央銀行（以下簡稱央行）是如何協調運作的，而其運作的過程則可以掩蓋政府究竟如何收支。
200 年前，國家財政部通過發行貨幣可以很清楚地了解到國家的支出狀況，通過收取交易所支付的貨幣了解國家的稅收狀況。但由於央行開始負責替財政部進行收支，政府的財政狀況變得模糊不清。
然而，正如現代貨幣理論所顯示的，儘管這一過程變得更加複雜，但其本質並沒有改變。政府支出貨幣，讓其在市場中流通，納稅人則使用這些貨幣來履行其對國家的納稅義務，此過程本身的重要性完好無損。
現代貨幣理論的結論使那些被灌輸了傳統觀點的人感到震驚。最重要的是，它挑戰了關於政府財政（以及財政預算赤字所含的危險）與貨幣政策的正統觀點，挑戰了所謂的菲利普斯曲線（通貨膨脹一失業曲線）的權衡方法，挑戰了實施固定匯率制度和加入 EMU（歐洲經濟和貨幣同盟）的智慧性，也挑戰了爭取經常賬戶盈餘這樣的愚蠢行為。
要點：主權政府不需要為了支出而借入本國的貨幣！它們提供付息的國庫證券作為銀行、公司、家庭以及外國人掙得利息的工具。這是一種政策的選擇，而非必需品。政府永遠都不需要在支出前出售債券，事實上也無法出售，除非政府事先已經提供了銀行購買債券所需的貨幣和準備金。政府可以通過支出（財政政策）或者借出（貨幣政策）的方式來提供貨幣和準備金。
因此，這更像是稅收和支出的關係，先支出後徵稅，我們應將債券銷售看作政府在已經支出或借出貨幣和準備金後發生的行為。
美聯儲成立的部分原因也是要確保貨幣的平價結算。同時，通過向私營銀行紙幣徵收稅款，排除其紙幣的使用。銀行轉向使用存款，並使用美聯儲的借據，即存款準備金，進行銀行間賬戶的結算。重點在於，現在銀行是在發放貸款時創造存款，債務入通過使用銀行存款的方式償還貸款。這意味著銀行需要先行創造存款，借款人才能償還他們的貸款。
現代貨幣理論指出，稅收制度的主要目的便是 “推動” 貨幣的流通。人們接受主權政府貨幣的原因之一便是稅款需要通過政府貨幣來繳納。一開始，除非需要使用貨幣來進行支付；否則沒有人接受貨幣。稅收以及其他相關義務則創造了對貨幣的需求，使人們必須使用貨幣來支付強制性款項。從這個角度來看，稅收真正的目的並不是提供政府可以用來