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第一章 地方政府的权力与事务

第一节 政府治理的特点#

中国的五级政府管理体系：中央 — 省 — 市 — 县区 — 乡镇。这一体系从历史上的 “中央 — 省 — 郡县” 三级体系演变而来

第二章 财税和政府行为
第一节 分税制改革
财政包干造成了 “两个比重” 不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占 GDP 的比重也越来越低（图 2-2）。不仅中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。

994 年的分税制改革把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）

分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的 1/4。

改革之前，增值税（即产品税）是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿走 75%，留给地方 25%。

公众所接触的信息和看到的现象，大都已经是博弈后的结果，而缺少社会阅历的学生容易把博弈结果错当成博弈过程成功的政策背后是成功的协商和妥协

企业所得税是我国的第二大税种，2018 年占全国税收收入的 23%。

中央占全国预算收入的比重从改革前的 22% 一跃变成 55%，并长期稳定在这一水平

国家预算收入占 GDP 的比重也从改革前的 11% 逐渐增加到了 20% 以上。改革大大增强了中央政府的宏观调控能力

分税制也从根本上改变了地方政府发展经济的模式。

第二节 土地财政
分税制并没有改变地方政府以经济建设为中心的任务，却减少了其手头可支配的财政资源。

另一方面，地方可以增加预算外收入，其中最重要的就是围绕土地出让和开发所产生的 “土地财政”

给定税率的情况下，想要增加税收收入，要么靠扩大税源，要么靠加强征管。

部分原因可以归结为加强了征管力度，但更重要的原因是扩大了税源

改革前，企业的大多数税收按隶属关系上缴，改革后则变成了在所在地上缴，这自然会刺激地方政府招商引资。

因为绝大多数税收征收自企业，且多在生产环节征收，所以地方政府重视企业而相对轻视民生，重视生产而相对轻视消费。

地方为争夺税收和大工业项目，不惜放松环保监督，损害了生态环境，推高了过剩产能。

而在那些财政压力较大的地区，工业污染水平也普遍较高。

我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农地要转为建设用地，必须先经过征地变成国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅

所以国有土地的价值远远高于农地。

1998 年发生了两件大事，城市土地的真正价值才开始显现。第一是单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，商品房和房地产时代的大幕拉开

比如有些开发商趁着国有企业改革，拿到了企业出让的土地，再从城市规划部门取得开发许可，只需支付国家规定的少量土地出让金，就可以搞房地产开发。这是个转手就能发家致富的买卖，其中的腐败可想而知。

于是各地政府开始大量征收农民土地然后有偿转让，土地财政开始膨胀。

2010 年达到地方公共预算收入的 68%

2018 年 “土地财政” 收入相当于地方公共预算收入的 89%，是名副其实的 “第二财政”。

地方政府发展经济的方式就从之前的 “工业化” 变成了 “工业化与城市化” 两手抓：一方面继续低价供应大量工业用地，招商引资；另一方面限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。

所以商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。因此 “土地财政” 的实质是 “房地产财政”。

随着工业化和城市化的发展，大量新增人口涌入经济发达地区，而这些地方的住宅用地供给却不足，房价自然飞涨，带动地价飞涨，土地拍卖的天价 “地王” 频出。

所谓经济发展，无非就是提高资源使用效率，尽量做到 “人尽其才，物尽其用”

在经济起步阶段，能利用的资源主要就是人力和土地。

与人力相比，土地更容易被资本化，将未来收益一股脑变成今天高升的地价，为地方政府所用

地方政府压低工业用地价格，因为工业对经济转型升级的带动作用强，能带来增值税和其他税收，还能创造就业。

虽说工业用地和商住用地都由地方政府垄断，但工业企业可以落地的地方很多，所以在招商引资竞争中地方政府很难抬高地价

商住用地则不同，主要服务本地居民，土地供应方的垄断力量更强，更容易抬高地价。

一些商铺大名鼎鼎，能为商场带来更大客流，那商场不仅可以免除它们的入门费，还可以降低分成，甚至可以倒贴（类似地方给企业的各种补贴）

土地的资本化运作，本质是把未来的收益抵押到今天去借钱，如果借来的钱投资质量很高，转化成了有价值的资产和未来更高的收入，那债务就不是大问题。但地方官员任期有限，难免会催生短视行为，寅吃卯粮，过度借债去搞大项目，搞 “面子工程”，功是留在当代了，利是不是有千秋，就是下任领导的事了。如此一来，投资质量下降，收益不高，债务负担就越来越重

但在全国范围内，土地资源和建设用地分配却很难优化。地区间虽然搞竞争，但用地指标不能跨省流动到效率更高的地区

第三节 纵向不平衡与横向不平衡
基层政府一旦没钱，就会想办法增收，以保持正常运转。

“农民真苦，农村真穷，农业真危险。” 这个 “三农问题”，就成了 21 世纪初政策和改革的焦点之一。

截至 2011 年，中央财政一共安排了 3300 亿元农村义务教育改革资金，为约 1.3 亿名农村义务教育阶段的学生免除了学杂费和教科书费

“市压县，市刮县，市吃县” 现象严重，城乡差距不断拉大。

“乡财县管” 和 “省直管县” 改革，实质上把我国五级的行政管理体制（中央 — 省 — 市 — 区县 — 乡镇）在财政管理体制上 “拉平” 了，变成了三级体制（中央 — 省 — 市县）

结语

所以土地真正的力量还不在 “土地财政”，而在以土地为抵押而撬动的银行信贷与其他各路资金。“土地财政” 一旦嫁接了资本市场，加上了杠杆，就成了 “土地金融”，能像滚雪球般越滚越大，推动经济飞速扩张，也造就了地方政府越滚越多的债务，引发了一系列宏观经济问题

第三章 政府投融资与债务
老板平静地纠正他：“是 10 栋房哦，不是 10 套房哦，10 栋房，一栋有 7 层。

土地本身并不值钱，值钱的是土地之上的经济活动

若土地只能用来种小麦，价值便有限，可若能吸引来工商企业和人才，价值想象的空间就会被打开，笨重的土地就会展现出无与伦比的优势：它不会移动也不会消失，天然适合做抵押，做各种资本交易的压舱标的，身价自然飙升。

地方政府还可以把与土地相关的未来收入资本化，去获取贷款和各类资金，将 “土地财政” 的规模成倍放大为 “土地金融”。

第一节 城投公司与土地金融
我国政府不但拥有城市土地，也掌控着金融系统，自然会以各种方式参与实业投资，不可能置身事外

但实业投资不是买卖股票，不能随时退出，且投资过程往往不可逆：未能完成或未能正常运转的项目，前期的投入可能血本无归。

在很长一段时期内，中国 GDP 增长的主要动力来自投资，这种增长方式必然伴随着政府深度参与经济活动。这种方式是否有效率，取决于经济发展阶段

法律规定，地方政府不能从银行贷款，2015 年之前也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，需要成立专门的公司。(2) 这类公司大都是国有独资企业，一般统称为 “地方政府融资平台”

但这些公司的正式名称可不是 “融资平台”，而大都有 “建设投资” 或 “投资开发” 等字样，突出自身的投资功能，因此也常被统称为 “城投公司”

还有一些公司专门开发旅游景点，名称中一般有 “旅游发展” 字样

第二节 地方政府债务#

政府不仅靠土地使用权转让收入支撑起了 “土地财政”，还将未来的土地收益资本化，从银行和其他渠道借入了天量资金，利用 “土地金融” 的巨力，推动了快速的工业化和城市化

可经济增速一旦放缓，地价下跌，土地出让收入减少，累积的债务就会成为沉重的负担，可能压垮融资平台甚至地方政府。

但要想在城市建设开发中引入银行资金，需要解决三个技术问题。
第一，需要一个能借款的公司，因为政府不能直接从银行贷款；
第二，城建开发项目繁复，包括自来水、道路、公园、防洪，等等，有的赚钱，有的赔钱，但缺了哪个都不行，所以不能以单个项目分头借款，最好捆绑在一起，以赚钱的项目带动不赚钱的项目；
第三，仅靠财政预算收入不够还债，要能把跟土地有关的收益用起来。

城商行主要由地方政府控制。2015 年，七成左右的城商行的第一股东是地方政府

因此地方政府往往掌控至少一家银行，方便为融资平台公司和基础设施建设提供贷款。

城投公司最主要的融资方式是银行贷款，其次是发行债券，即通常所说的城投债

但对城投债来说，这两个理论上的好处基本都不存在。
第一，绝大多数城投债都在银行间市场发行，七八成都被商业银行持有，流动性差，风险依然集中在银行系统。
第二，市场认为城投债有政府隐性担保，非常安全。

地方政府的债务究竟有多少，没人知道确切数字。账面上明确的 “显性负债” 不难算，麻烦主要在于各种 “隐性负债”，其中融资平台公司的负债占大头

所估计的地方债务总额在 2015 年到 2017 年间约为四五十万亿元，占 GDP 的五六成，其中三四成是隐性负债

但是债务风险不能只看整体，因为欠债的不是整体而是个体。如果某人欠了 1 亿元，虽然理论上全国人民每人出几分钱就够还了，但实际上这笔债务足以压垮这个人。地方债也是一样的道理，不能用整体数字掩盖局部风险

要求官员树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任

第三节 招商引资中的地方官员#

但 “学而优则仕” 的传统和价值观一直都在，且政府依然是我国最有资源和影响力的部门，所以每年公务员考试都非常火爆

所谓激励机制，简单来说就是 “胡萝卜加大棒”：事情做好了对个人有什么好处？搞砸了有什么坏处？

地方主官任期有限，要想在任内快速提升经济增长，往往只能加大投资力度，上马各种大工程、大项目

上任头两年，基础设施投资、工业投资、财政支出往往都会快速上涨

而全国平均每年都有三成左右的地级市要更换市长或市委书记，所以各地的投资都热火朝天

所以在官员上任的前几年，土地出让数量一般都会增加。而新增的土地供应大多位于城市周边郊区

2016 年之前，官员升迁或调任后就无需再对任内的负债负责，而新官又通常不理旧账，会继续加大投资，所以政府债务不断攀升。

出于政绩考虑，地方官员在基础设施投资方面常常偏重 “看得见” 的工程建设，比如城市道路、桥梁、地铁、绿地等，相对忽视 “看不见” 的工程，比如地下管网。所以每逢暴雨，“看海” 的城市就很多

无论是公司还是政府，只要工作业绩不能百分百清楚地衡量（像送快递件数那样），那上级的主观评价就是重要的，与上级的人情关系就是重要的。

人情关系网依赖其中的关键人物，不确定性很大，有 “一人得道鸡犬升天”，就有 “树倒猢狲散”。

因此绝大多数政府工作人员最在意的激励并不是晋升，而是实际收入以及一些工作福利，包括工资、奖金、补助、补贴、实惠的食堂、舒适的办公条件，等等

任何一个组织，无论是公司还是政府，都不可能只靠外部奖惩来激励员工。

因此需要使命感、价值观、愿景等种种与内心感受相关的驱动机制

政府投资和土地金融的发展模式，一大弊端就是腐败严重。与土地有关的交易和投资往往金额巨大，且权力高度集中在个别官员手中，极易滋生腐败。

第一，腐败与经济高速增长长期并存。

第二，随着改革的深入，政府和市场间关系在不断变化，腐败形式也在不断变化。

第一类是 “掠夺式” 腐败，比如对私营企业敲诈勒索、向老百姓索贿、盗用挪用公款等，

第二类腐败是 “官商勾连共同发财式” 腐败。比如官员利用职权把项目批给关系户企业，而企业不仅要完成项目、为官员贡献政绩，也要在私下给官员很多好处。

所以腐败在一段时期内可以和经济增长并存。

结语#

改革之道在于简政放权，从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。
第四章 工业化中的政府角色
现实世界没有黑白分明的 “市场” 和 “政府” 分界，只有利益关系环环相扣的各种组合
第五章 城市化与不平衡
大多数人的困境可以概括为：有心仪工作的城市房价太高，而房价合适的城市没有心仪的工作。

为什么房子这么贵？为什么归属感这么低？为什么非要孤身在外地闯荡，不能和父母家人在一起？

房价连着地价，地价连着财政，财政连着基础设施投资，于是经济增长、地方财政、银行、房地产之间就形成了 “一荣俱荣，一损俱损” 的复杂关系。

支撑房价和地价的，是人的收入。

留守儿童、留守妇女、留守老人”

第一节 房价与居民债务#

无论是发达国家还是发展中国家，房屋供需都与人口结构密切相关，因为年轻人是买房主力。

一个地区的土地面积虽然固定，但建造住宅的用地指标可以调整；同一块住宅开发用地上，容积率和绿化面积也可以调整。

但在二线城市，房价就比人均收入涨得快了；到了一线城市，房价涨幅远远超过了收入：

中西部房价虽低，但年轻人还是愿意到房价高的东部，因为那里有更多的工作机会和资源。

借钱给穷人买房就容易多了，既能缓解穷人的不满，让人人都有机会实现 “美国梦”，又能抬高房价，让房主的财富也增加，拉动他们消费，创造更多就业，可谓一举多得。

房地产常被称作 “经济周期之母”，根源就在于其内在的供需矛盾：一方面，银行可以通过按揭创造几乎无限的新购买力；而另一方面，不可再生的城市土地供给却有限。

房产占了家庭资产的近七成，其中六成是住房，一成是商铺。而在美国居民的财富中，72% 是金融资产，房产占比不到 28%。(15) 中国人财富的压舱石是房子，美国人财富的压舱石是金融资产。这个重大差别可以帮助理解两国的一些基本政策，比如中国对房市的重视以及美国对股市的重视。

除非房价暴跌幅度超过首付比例，否则居民不会违约按揭，损失掉自己的首付。

像美国那样由房价下跌引发大量按揭违约，并触发衍生品连锁雪崩，再通过金融市场扩散至全球的危机，在我国不太可能会出现。

根本的解决之道还在于提高收入，尤其是中低收入人群的收入，鼓励他们到能提供更多机会和更高收入的地方去工作

第二节 不平衡与要素市场改革#

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾

低收入人群想要提高收入，最直接的方式就是到经济发达城市打工，这些城市能为低技能工作（如快递或家政）提供不错的收入

换句话说，州与州之间虽然规模差别很大，但人均 GDP 差别很小，无论生活在哪个州，平均生活水平都差不太多。

因为人口密度高和市场需求大所带来的分工细化，这些工作在大城市的收入都不低。

至于教育、医疗等公共服务，缓解压力的根本之道是增加供给，而不是限制需求。

2019 年末，上海 60 岁以上的老年人口共 512 万，占户籍总人口的 35%

城市土地归国家所有，可以在市场上流转；农村土地归集体所有，流转受很多限制。

国家允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅

留守儿童、留守妇女、留守老人所带来的巨大社会问题。

第三节 经济发展与贫富差距#

“隧道效应”（tunnel effect），形容隧道中两条车道一动一静时，静的那条的焦虑和难耐
第六章 债务与风险
有一对年轻情侣，都在上海的金融行业工作，收入不错。研究生刚毕业没几年，算上年终奖，两人每月到手共 5 万元。他们对前途非常乐观，又到了谈婚论嫁的年龄，所以决定买房结婚。家里老人凑齐了首付，又贷了几百万元银行按揭，每月还款 3 万元。上海物价和生活费用不低，年轻人也少不了娱乐和应酬，还完房贷后存不下什么钱

第一节 债务与经济衰退

若房价下跌，老百姓感觉变穷了，就会勒紧裤腰带、压缩消费。东西卖不出去，企业收入减少，就难以还债，债务负担过高的企业就会破产，银行会出现坏账，压缩贷款，哪怕好企业的日子也更紧了

第二节 债台为何高筑：欧美的教训

所以要理解债务的增长，首先要理解银行为什么会大量放贷

全球银行危机的频率都与国际资本流动规模高度相关。

而以土地为抵押物的银行信贷也顺着土地价值起落

所以银行很少雪中送炭，却常常晴天送伞，繁荣时慷慨解囊、助推经济过热，衰退时却捂紧口袋、加剧经济下行

击鼓传花的游戏，传的是什么东西并不重要，只要有人接盘就行。

为保持美元的国际储备货币地位，美国的对外贸易可能需要常年保持逆差，以向世界提供更多美元

第七章 国际国内失衡

第一节 低消费与产能过剩
在那些土地供应受限和房价上涨快的地区，居民要存钱付首付、还按揭，储蓄率自然上升，消费下降。虽然房价上涨会增加有房者的财富，理论上可能刺激消费，降低储蓄，但大多数房主只有一套房，变现能力有限，消费水平主要还是受制于收入，房价上升的 “财富效应” 并不明显。所以整体上看，房价上升拉低了消费，提高了储蓄。(6

不充分” 的一个重要方面，就是指老百姓收入占比不高，“获得感” 不够。

GDP 由三大部分组成：消费、投资、净出口（出口减进口）#

这些工程所带来的收入远远抵不上成本，结果就是债务越积越高。虽然修路时的 GDP 上升了，但实际资源是被浪费掉了。这种例子并不罕见。当下尚未将这些损失入账，但未来迟早会出现在账上

国内和国际是一体两面，国内失衡会导致国际失衡，而国际失衡反过来也可以导致国内失衡。

人们常说 “外交是内政的延续”，从宏观角度看，对外贸易失衡也是内部结构失衡的延续。

第二节 中美贸易冲突
换句话说，只要全世界还信任美元的价值，美国就可以源源不断地用美元去换取他国实际的产品和资源，这是一种其他国家所没有的、实实在在的 “挥霍的特权”

相比之下，对美国的技术冲击和挑战更加实实在在，这也是中美贸易冲突和美国技术遏制可能会长期化的根本原因

年轻人已非昔日吴下阿蒙，已经具备了挣钱的能力，势头很猛，未来可期，累积家底大约只是时间问题。

所以对后发国家来说，工业制造是科技进步的基础。

第三节 再平衡与国内大循环
因此地方政府加大教育、医疗等方面的民生支出，正是对 “人力资本” 的投资，长远看有利于科技进步和经济发展。
第八章 总结：政府与经济发展
所以在经济学理论研究与现实应用之间，常常存在着鸿沟。

经济落后的国家之所以落后，正是因为它缺乏发达国家的很多硬件或软件资源，缺乏完善的市场机制

第一节 地区间竞争
经济发展的核心原则，就是优化资源配置，提高使用效率，尽量做到 “人尽其才，物尽其用”。实现这一目标要依靠竞争。

第二种是以地方政府为主，在设定经济发展目标之后，放权给地方政府，让它们发挥积极性，因地制宜，在实际工作中去竞争资源。这是一种自下而上的 “块块” 式的竞争模式。

属地管理” 有利于地区性的政策实验和创新，因为毕竟是地方性实验，成功了可以总结和推广经验，失败了也可以将代价和风险限制在当地，不至于影响大局

“工业化” 最核心的一环就是把农民变成工人。这不仅仅是工作的转变，也是思想观念和生活习惯的彻底转变。

各地政府不仅要在市场上竞争，还要在官场上竞争。

将官员晋升的政治激励和地区经济表现挂钩

第一，缺乏真正的淘汰机制。地方政府就算不思进取，也不会像企业一样倒闭。政绩不佳的官员虽然晋升机会可能较少，但只要不违法乱纪，并不会因投资失败或经济低迷而承担个人损失。

而官员升迁则是 “零和博弈”，晋升位置有限，甲上去了，乙就上不去。所以在地区经济竞争中会产生地方保护主义，

地方官员任期有限，必须在任期内干出政绩，且新官往往不理旧账，因此会刺激大干快上的投资冲动，拉动地区 GDP 数字快速上涨，不惜忽视长期风险和债务负担。

第二节 政府的发展与转型
因为随着国家越来越富裕，民众对政府服务的需求会越来越多，政府在公立教育、医疗、退休金、失业保险等方面的支出都会随之增加。

当今很多贫穷落后国家的共同点之一就是政府太弱小，可能连社会治安都维持不了，更无法为经济发展创造稳定环境。经济富裕、社会安定、政府得力是国家繁荣的三大支柱，缺一不可。

可收税从来都不容易，征税和稽查能力也需要长期建设

我国第一大税种是增值税，2019 年占全国税入的 40%；第二大是公司所得税，占 24%。

与个人所得税相比，增值税的征收难度要小很多。一来有发票作为凭证，二来买家和卖家利益不一致，可以互相监督。理论上，卖家希望开票金额少一点甚至不开票，可以少缴税；而买家希望开票金额越大越好，可以多抵税。因此两套票据可以互相比对，降低造假风险。

经济落后的国家之所以落后，正是因为它缺乏先进国家完善的市场和高效的资源配置方式

地方分权竞争 + 中央协调” 或 “官场 + 市场” 的模式，属于中国特色。

所谓强力政府，不仅在于它有能力和资源支持企业发展，也在于它有能力拒绝对企业提供帮助。

就拿经济合作与发展组织国家来说，在教育、医疗、社会保障、养老方面的政府平均支出占到 GDP 的 24%，而我国只有 13%

城市化是一个不可逆的过程，目前的土地和户籍改革都承认了这种不可逆性。在发展过程中遭遇冲击，回到乡村可能是权宜之计，但不是真正有效的长期缓冲机制。还是要在城市中建立缓冲机制，加大教育、医疗、住房等支出，让人在城市中安居乐业。

“生产投资型政府” 就要向 “服务型政府” 转型

“服务型” 政府实质上就是投资于 “人” 的政府。

扩大民生支出的瓶颈是地方政府的收入

中国目前缺乏属于地方的主体税种。以往依托税收之外的 “土地财政” 和 “土地金融” 模式已经无法再持续下去，因此要想扩大民生支出，可能需要改革税制，将税入向地方倾斜。目前讨论的热点方向是开征房产税。虽然这肯定是个地方税种，但改革牵一发动全身，已经热议了多年，也做了试点，但仍未实质推进。

第三节 发展目标与发展过程
但对于发展中国家而言，核心议题并不是良好的市场机制如何运行，而是如何逐步建立和完善市场经济体制。

但对发展中国家来说，提高生产率的关键不是探索未知和创新，而是学习已知的技术和管理模式，将更多资源尽快组织和投入到学习过程中，以提高学习效率。

当技术和生产率提高到一定水平之后，旧有的模式若不能成功转型为 “探索创新模式”，就可能会阻碍经济进一步发展，“后发优势” 可能变成 “后发劣势”

我个人相信，如果 “组织学习模式” 不止一种，“探索创新模式” 自然也不止一种，欧美模式不一定就是最优的模式。

这是个农民转变为工人和市民的问题，

在我国，可行的政策空间和演变路径受三大制度约束：农村集体所有制、城市土地公有制、户籍制度。

城市化才离不开 “土地财政” 和 “土地金融”。

既要提高经济效率，也要保证做决策的人或权力主体的利益不受巨大损害，否则政策就难以推行。

可行的经济政策是各种利益妥协的结果

比如政治经济学中有个重要概念叫 “精英俘获”（elite capture），一个例子就是地方政治精英被地方利益集团俘获，损害民众利益。

经济发展必然要改变旧有的生活方式，重新分配利益，所以必然伴随着矛盾和冲

在财政领域，我们将政府提供公共品的职责范围称为政府的事权， 而将政府的财政收入叫做政府的财权。就政府与社会的关系而言，我们笼统地讨论政府地事权和财权，就政府内部的政府间关系而言，我们则要讨论事权和财权在各级政府之间的分配情况。

一级政府的财权和事权是否相称或者对称，如果事权 > 财权，则政府会出现赤字，无法提供公共品和公共服务的资金；反过来，如果财权 > 事权，则政府提供公共品和公共服务的效率就会出现问题，说明政府收缴的税收远高于应有的公共品和公共服务，当地居民未享受到与其缴税相对应的服务。

考虑到多级政府的问题后，问题更加复杂，当某些地方政府的事权超过了财权，上级政府会采用财政补助或者转移支付的形式补充地方政府的收入，使其维持事权和财权的平衡。而财权大于事权的地方政府，上级政府会要求其上交一部分财政收入。

"事权分配导致的财权再分配是政府财政体制中的主要内容"

财政分权与地方经济发展#

「放权」 和「分权」

分权指的是改革开放开始后，中央为了调动地方的积极性，采取了财政包干的财政体制。

财政分权理论认为，在地方资源和生产要素可以自由流动和居民可以「用脚投票」的前提下，中央对地方的财政分权可以引发地方政府间展开良性的区域竞争，从而有效推动经济增长。

财政分权体制下地方政府是以何种方式实现经济增长的？

工业化，尤其是乡镇企业的兴起和繁荣。
乡镇企业的特点
散步在农村地区而不是城市，劳动力以农民为主
产权是属于乡镇或者村集体，是一种公有制的产权结构
非私有的企业产权结构或者本身具有一些优点，或者恰好符合当时的政治经济环境
乡镇企业主要是生产轻工产品为主，在国有企业以重工业产品为主，轻工业产品长期处于供给短缺状态的环境下占尽优势
地方政府的作用
一方面政府可以获得超包干基数的财政收入，另一方面又可以通过乡镇企业的上交利润获得预算外收入，因此兴办乡镇企业的动力极大
税收体制
企业所得税
流转税，按照属地征收
产品税，自 1984 年设立，按照销售收入征收，并不考虑企业的成本、盈利状况。
增值税，1986 年国家决定将原征收产品税的部分工业产品陆续改征增值税，到 1991 年 4 月，原有的 260 个工业品税目中，已有 174 个划入增值税范围，只保留烟酒等 86 个继续征收产品税。
增值税的计算方法是 应纳税额 = 当期销项税额 - 当期进项税额，由于税率全国统一 17%，实际上就是销售收入减去进厂原料成本乘以 17% 的结果。

税务部门由上级税务部门直管，包括人员、工资、设备、业务等，与地方财政脱钩
将原来大量的地方财政收入集中于中央
主要是两税（增值税和消费税）被划为共享税和中央税造成的
地方政府的行为变化
最明显的就是地方政府对于兴办工业企业的积极性会遭受打击：

中央与地方共享增值税，但却不承担风险，因此地方政府的利益减小风险反而增大
税务部门的独立，使得地方政府为了保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。
乡镇企业大规模转制，国有企业股份化，背后也有分税制的推动。

营业税在地方政府税收体系中所占的地位上升。营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。

分税制后，地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。

预算外资金的主体是行政事业单位的收费
非预算资金的主体是农业上的提留统筹、与土地开发相关的土地出让收入.

土地财政，包括巨额的土地使用权转让收入，还包括土地使用和开发有关的各种税收收入

一类是与土地直接相关的税收，主要是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税，其收入百分之百归地方政府，占地方公共预算收入的 15% （source：2018 年统计所得）

一次性搞懂中国所有税#

中国税种，18 个半

94 年税制改革。增值税 (源自法国，特点低税率)。营业税。

流通领域商品：有形资产，无形资产

劳务：加工，修理修配

交增值税的不交营业税，平行关系。增值税由国税负责。营业税由地税负责。94 以前征税是产品税。

增值税 (价外税、链条税)：只对商品流通环节的增值进行征税 (只对赚到的钱来征税两个税率 13% 和 17%)。税赋转嫁，所有的税赋由消费者承担。销项减进项。

“永续经营” 假设

增值税的刑法相关

消费税和增值税的关系

增值税的缺点：烟草产品的税率直线下降，利润大大提高。法国的增值税有三档，中国没有引进高税率，但自创了消费税。

凡事征收增值税的项目，不一定征收消费税。凡事征收消费税的项目，一定征收增值税。

土地增值税 - 调整营业税。

城建税和教育附加

16 年 “全面营改增”，营业税退出历史舞台 2017，国税地税并库。2018 地税局退出历史舞台。

18 个半税种，地方教育附加，算半个税
链条税：增值税，消费税，关税，资源税

费用性税金：契税，车辆购置税

资本性税金：印花税，房产税，印花税，土地使用税

特殊税：烟叶税，耕地占用税，船舶吨位税，环保税

企业所得税，个人所得税。

财政四本账目#

税收专管#

税务专管分为 “分税专管” 和 “各税统管” 两种。分税专管的特点是以税种作为管理分工对象，税务专管员对所分管的税种实行专职管理，同一纳税人与多名税务专管员发生业务联系。这种分工方式的优点是分工专业性强，专管员管理内容单一。缺点是每一位专管员对纳税人的纳税义务情况缺乏全面、完整的了解，容易各行其是、各自为政，不利于统一协调管理。各税统管特点是以纳税人作为管理分工对象，税务专管员对所分管的纳税人应纳的各种税收实行统一管理，纳税人与税务专管员的联系单一、固定。这种分工方式的优点是，税务专管员可以全面了解、掌握纳税人的纳税义务情况。缺点是专管员管理内容繁杂，精力分散，不利于提高管理质量.

在征管上已经没有必要继续实行 “分税管理” 的形式，而被 “一员到户，各税统管” 集征管查于一人的模式所取代。改革开放后，我国在 20 世纪 80 年代分别实施两步 “利改税” 改革，税制结构渐趋复杂，但是税收专管制度仍旧延续下来，历史上的税务专管制度的最大特点是集税收征管查职能于一人.

税收专管制度能够长时期实行，有其特殊的历史背景，不能按今天的标准来否认过去的模式，按钱穆 (2005) 的话说，“不能以时代意见替代历史意见”①. 税收专管制度的实行，最关键的两个历史背景是技术背景和经济背景。就技术背景而言，当时税制简单，计算机联网技术尚未普及应用，因此税收管理工作主要靠税收专管员手工完成，比较适合当时纳税户数少、税制简单、税收目标单一的情况。就经济背景而言，当时经济成分单一，改革开放以前，我国的经济成分基本上是单一的公有制经济，1978 年国内生产总值中由公有制经济创造的占 99％. 税制比较单一，税收在纳税人之间不会引起较大的利益分歧。相应地，专管员的税收工作以实现 “照章纳税” 为目标，能够做到 “一人进厂，各税统管”, 集 “征、管、查” 于一身，既裁判又执行，有利于税收决策的集中执行.

因此，在特定的历史背景下，税收专管制度行政动员能力强，税收征管效率高，
便于税务部门快捷高效地完成税收计划任务，因而适应了计划经济体制的要求.

实际上，不但是在税收领域存在税收专管员制度，在银行领域由信贷专管员负责信贷管理，在财政领域存在财政驻厂员对国有企业进行管理和监督，信贷专管员和财政驻厂员均拥有很大权力.

第一阶段，从 20 世纪 50 年代至 80 年代中期，采取 “专责管理模式”. 所谓专责管理，是指固定干部按照区域、行业或性质管理固定工商户的制度，其特征是 “一员到户，各税统管”.
第二阶段，从 20 世纪 80 年中期至 90 年代初，采取 “征、管、查分离” 模式.
在原有专责管理基础上，为强化内部监督和约束，增加税务稽查，从省到市县各级税务机关都成立了税务稽查队，实行 “多员进厂，征、管、查分离” 的征管模式.
第三阶段，从 20 世纪 90 年代初至 90 年代中期，采取 “申报、代理、稽查” 模式.1993 年 1 月 1 日起实施的 « 税收征管法 », 以及为了适应市场经济的要求，

从税收专管制度到税收管理员制度，其主要变化在于：一是税收管理员制度按照征管业务流程进行分工，征、管、查各司其职，相互制约；二是征收形式由分散型向集中型转变，在城镇建立办税服务厅实行一条龙服务，在农村以经济区划为界建立中心税务所 (征收分局), 提高了征税人的服务意识，降低了纳税人的纳税成本；三是管理方式由上门办税向自行申报转变，明确了征纳双方的权利和义务，征纳双方的法律意识和责任不断增强；四是建立专业稽查队伍，由 “拉网式” 一般稽查向目标明确的重点稽查转变；五是集中征收便利了信息技术在征管中的运用，征管手段由手工操作向计算机操作转变，建立网络并对纳税人进行全程监控，提高了征管效率和质量.

应该说，以 “管事” 为主的集中征收制度较好地防止了专管员管户时的执法不严、为税不廉、责任不清等可能出现的问题。集中管理也便利了信息化技术在税收征管工作中的运用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了税收的成本，改善了税收服务。但是，随着实践的发展，它固有的一些弱点也逐渐暴露出来.
第一，“重管事，轻管户” 导致税源不清.“以纳税申报为基础” 要求所有纳税人有很高的税收遵从度和较精通的税收业务水平，否则纳税人交纳的纳税申报表就可能出现申报不实情况。但是不少税务机关在管理中，又将纳税人自行申报理解为纳税人主动上门缴税，于是出现了征税人坐家等税现象，纳税人申报什么是什么、
申报多少是多少，征收人就表审表、就单审单，不过问纳税人申报的准确率和生产经营、财务资金等情况，对税源监控鞭长莫及。集中征收应是 “以计算机网络为依托” 的信息流的集中，有人却理解为人员、场所的集中，于是出现各地纷纷建立办税服务厅和征收分局 (中心税务所) 的现象。虽然降低了征税成本，但是离税源远了，失去了对纳税人的监控，特别是对未申报、非正常户、停歇业户、零散流动税源的管理更是鞭长莫及。税源管理也由过去的专管员下厂了解企业生产经营情成了远离企业、坐看报表的静态管理方式，大户管不细、小户漏管多，对税源控管力度明显减弱.
第二，征管查分离导致责任淡化。按照征管查三分离原则，多数税务机关分设征收分局、管理分局、稽查分局三个部门管理税源。征管查分离导致各部门责任轻重不一，例如，征收部门主要依赖纳税申报大厅完成征缴工作，业务技能和考核标准比较简单；稽查部门对税务业务技能标准要求较高，但是难以落实税收任务；管理部门负责日常管理，也是税收计划的主要承担者，工作压力大于征收和稽查部门。由此，征管查三部门在工作中有争执和扯皮的现象，加之缺乏统一的考核制度，出现问题难以划分和追究责任，进而形成疏于管理、淡化责任的局面，导致税务机关对管区内纳税人的户数以及纳税人的从业内容、申报的真实性、生产经营、
财务资金等情况缺乏了解，出现了大量漏征漏管户、零申报户、负申报户和失踪户，进而导致税务机关对税源监控乏力.
第三，以税收计划为导向的管理鼓励税源管理上 “抓大放小”. 在许多地方，
税收计划的完成情况是考核基层税务机关的主要指标。少数纳税大户对基层税务机关能否完成任务起决定性作用，因而吸引了税务机关主要的注意力。在许多情况下，基层税务组织并不需要清楚了解辖区的全部税源情况，就能够完成上级制定的计划收入任务，这势必导致对纳税小户管理不到位.

政府是由个人来管理的，政府的行为最终也只能是追求最大个人利益的人们相互作用的结果。作为个体，税收专管员的追求利益目标与税务部门应收尽收的目标未必一致，当税收专管员目标是为追求个体利益最大化时，他就可能利用手中征管查合一的巨大权力去寻租或消极工作。周其仁 (2000) 认为，私人可以攫取公共资源的机会，一方面刺激攫取行为从而引起攫取损失，另一方面，攫取损失的现实又刺激租金既得利益者采用某种制度安排来 “保卫” 租金不被耗散。保卫税收这一公共资源不被耗散的措施之一，就是要对税收专管员的权力施加约束或细分.

观察税收管理权这一总体属性。下放税收管理权的目标是保证税收应收尽收，但是税务工作人员在征收税款时，并不知道纳税人申报的虚实与否，也无法得知纳税人平时涉税财务管理状况如何，于是需要加强对纳税人的日常税收管理.

但是纳税人为追求自身利益，可能产生偷逃税款行为，于是在征收和管理之外，尚需要加强税收稽查。这样，税收管理权这一总体属性可以分为征收权、管理权和稽查权三个属性。制度经济学家认为，“各种属性统统归同一人所有并不一定最有效率，因此，有时人们会把某一商品的各种发生的所有权分配给不同的个人。当各种属性的所有权这样分割以后，就需要专门做出排他性规定，避免这些所有者相互之间发生侵权行为”(巴泽尔，1989). 这样，对税收管理权进行分割就是顺理成章的事了.

从 20 世纪 80 年代中期到 90 年代初，为强化内部约束监督机制，税务部门开始增加税务稽查，从省到市县各级税务机关都成立了税务稽查队，实行 “多员进厂，征、管、查分离” 的征管模式。国家税务局于 1989 年 12 月下发了 « 关于全国税收征管改革的意见 », 进一步明确了征管改革的指导思想、主要内容及方法、步骤等，税收 “征、管、查” 三分离、两分离的模式在全国全面推广。

税务专管制度的突出弱点为缺乏有效自我约束机制。虽然随着税收专管制度的推行，不少地方都颁布了税务专管员纪律、工作条例和守则，但是这些条例和守则强制力不够，而且缺乏有效的贯彻落实机制，因而不能有效杜绝滥用权力的现象。随着经济形势的发展，税收专管员的自由裁量权过大的问题引起了争议。为此，税务部门经常需要加强对税收专管员的管理，如专管员互查，即税务机关在实行征管查合一的分工方式下，税务专管员相互交叉进行的纳税检查。采用这种检查形式，
专管员同行对口检查，容易发现问题。但是这种检查形式检查力量单薄，检查深度、广度有限，并且专管员相互之间如要求不严，则检查可能不够彻底。正是由于无法从制度上彻底消除税收专管员的 “剩余索取权”, 在当时才会出现不少税收专管员的违规行为，如随意减免税、对纳税人的 “吃拿卡要报” 等.

现代货币理论#

主权货币体系的宏观经济学
即开放经济下的 “三元困境” 一个国家仅能选择三种政策中的两种，即维持汇率钉住制的稳定、维持利率稳。

“货币”(Money) 指一般的、具有代表性的记账单位。我们不会用其指代如 “硬币” 或 “中央银行纸币” 等更为详细的记账单位。
与货币相关的半物将分别有具体的名称，如硬币、纸币、活期存款等。一些为可以看得见摸得若的实体（如纸币）；一些为资产负债表 L 的电子账口如活期存款、银行准备金）。因此，＂货币指代物” 指 “以货币计价的借据＂。我们也可以称这些 “货币记录” 为在金属、纸张、泥简、木棍以及电子账目中以计价货币结算的借据。

“通货 '(Currency) 括政府（包括财政部和中央银行）发行的硬币、
纸币以及货币储备等。当用于指代一种特定的国库券或债券时，单词首字母大写，如美国国库券 (US Treasury)、美国公债 (US Treas 如 es)。
“银行准备金”(Bank Reserve) 是私入银行在中央银行以计价货币结算的存款。银行准备金用于银行间清尊，满足现金提款以及为客户向政府支付款项。
“金融资产净额”(Net Financial Asset) 等千金融资产总额减去金融负债总额。与净资产（或资产净值）计算方式不同 ，金融资产净额不包括实际资产。
“借据 “是一种金融债务、负债或支付义务，以计价货币结算，是持有者的一种金融资产。借据可以是实物证明，如写在纸上、印刻在硬币上，也可以是电子记录，如银行资产负债表条目。当然，借据是发行者的负债，同时也是持有者（亦称为债权人）的资产。
“三部门均衡”(Three Sectors Balance)—— 我们可以将经济分为三个部门：本国政府、本国私有部门（或非政府部门，包括家庭、公司以及非营利组织）以及国外部门。从整体来看，总支出＝总收入，但单个部门的支出可能会多于收入（即出现赤字）或少千收入（即出现盈余）
从宏观上看，如果一个部门出现盈余，那么至少有另一个部门出现赤字。
设 E＝支出， Y＝收入，那么我们可以得出 ： （政府收入－支出） + （私有部门收入－支出） + （国外部门收入－支出） ＝0, 或：政府部门结余＋私营部门结余＋国外部门结余＝0。国内生产总值 (Gross Domestic Product, GDP) 是消费 (Consumption, C)、投资 (Investment, /)、政府支出 (Government, G) 以及净出口（出口－进口，X-M) 的总和。就 GDP 来看

三部门均衡就是指：政府部门结余 (1'-G) ＋私营部门结余 (S -I) ＋国外部门结余 (M -X) =0。无论以哪一种方法计算，其和总均为 0［其中 ， S＝储蓄 (Saving), T＝税收 (Taxes)］

在过去的 4000 年间（如凯恩斯所言，“至少 4000 年”)，美国的货币制度为 “国家货币制度”。简单来说，就是由一个国家来选择计价货币，制定责任与义务（如纳税、进贡、缴什一税、罚款和上交相关费用等），以该货币单位计价，以及发行按照上述义务付款的、被认可的货币。

但现代货币理论最重要的贡献当属详细研究了财政部与中央银行（以下简称央行）是如何协调运作的，而其运作的过程则可以掩盖政府究竟如何收支。
200 年前，国家财政部通过发行货币可以很清楚地了解到国家的支出状况，通过收取交易所支付的货币了解国家的税收状况。但由于央行开始负责替财政部进行收支，政府的财政状况变得模糊不清。
然而，正如现代货币理论所显示的，尽管这一过程变得更加复杂，
但其本质并没有改变。政府支出货币，让其在市场中流通，纳税人则使用这些货币来履行其对国家的纳税义务，此过程本身的重要性完好无损。
现代货币理论的结论使那些被灌输了传统观点的人感到震惊。最重要的是，它挑战了关千政府财政（以及财政预算赤字所含的危险）与货币政策的正统观点，挑战了所谓的菲利普斯曲线（通货膨胀一失业曲线）的权衡方法，挑战了实施固定汇率制度和加入 EMU（欧洲经济和货币同盟）的智慧性，也挑战了争取经常账户盈余这样的愚蠢行为。

要点：主权政府不需要为了支出而借入本国的货币！它们提供付息的国库证券作为银行、公司、家庭以及外国人挣得利息的工具。这是一种政策的选择，而非必需品。政府永远都不需要在支出前出售债券，事实上也无法出售，
除非政府事先巳经提供了银行购买债券所需的货币和准备金。政府可以通过支出（财政政策）或者借出（货币政策）的方式来提供货币和准备金。
因此，这更像是税收和支出的关系 先支出后征税，我们应将债券销售看作政府在巳经支出或借出货币和准备金后发生的行为。

美联储成立的部分原因也是要确保货币的平价结算。同时，通过向私营银行纸币征收税款，排除其纸币的使用。银行转向使用存款，并使用美联储的借据，即存款准备金，进行银行间账户的结算。重点在千，
现在银行是在发放贷款时创造存款，债务入通过使用银行存款的方式偿还贷款。这意味着银行需要先行创造存款，借款人才能偿还他们的贷款。
现代货币理论指出，税收制度的主要目的便是 “推动 “货币的流通。人们接受主权政府货币的原因之一便是税款需要通过政府货币来缴纳。一开始，除非需要使用货币来进行支付；否则没有人接受货币。税收以及其他相关义务则创造了对货币的需求，使人们必须使用货币来支付强制性款项。从这个角度来看，税收真正的目的并不是提供政府可以用来支出的＂货币收入 “，而是创造了对政府货币的需求，从而使政府可以支出或借出货币。
银行存款具有相似的功能。我们接受银行存款的部分原因在千，多数人拥有抵押债务、信用卡债务或汽车贷款，通常情况下，这些都需要通过在银行开支票的方式来进行支付。我们可以接受其他银行存款账户的支票以增加自己账户的金额。在央行平价结算的保证下，银行也会接受这些支票。
政府发行货币与私营银行发行纸币或存款既有相似也有差异。
政府规定了纳税的义务，但私营银行需要依靠客户自愿决定是否成为借款人。我们可能会拒绝成为借款人，但俗话说得好 人生中唯一确定的事情就是 “死亡和纳税＂，有些事情很难避免。主权权利（通常）归国家所有，这就决定了其责任 货币与准备金 在其司法管辖权下被普遍接受。

1 会计基础 — 一流量 (Flows) 与存量#

(Stocks) 1. 1. 1 一方的金融资产是另一方的全融负债会计的基本原则便是每一项金融资产都有一项与其等值、相互抵销的金融负债。

支票存款（也称活期存款或即期存款）是一项家庭金融资产，巾银行的金融负债（或借据）抵销。换言之，存款是家庭的资产、银行的负债。政府或公司债券是一项家庭资产，却是发行者的负债（无论发行者是政府还是公司）。家庭也有负债，如助学贷款、住房抵押贷款或汽车贷款，而在债权人 - 银行或不同种类的金融机构、养老基金、对冲基金以及保险公司等手中，这些便成了资产。一个家庭的金融财宫等千其所有金融资产（即金融财富）总和减去其所有的金融负债（即其所发行的所有以货币计价的借据）总和。如果该数值为正，
那么该家庭便拥有正金融财富净值。

1. l. 2 内部财富与外部财富区分经济中不同类型的部门对分析研究非常有利。最基本的方式便是将经济分为公共部门（包括各级政府）和私营部门（包括家庭和公司） 。如果我们考虑所有私营部门发行的金融资产和负债，从逻辑角度来看金融资产的和必须等于金融负债的和。换言之，如果我们仅考虑私营部门所发行的借据，那么净私营金融财富必须为 0（除非政府持有部分私人债务）。私营金融财富处于私营部门内部，有时又被称为 “内部财富＂。如果私营部门需要积累金融财富，便必须以 “外部财富” 的形式来完成，即拥有另一部门的金融债权。基千最基本的将经济分为公共部门和私营部门的方式，外部金融财富以政府借据的形式出现。私营部门以持有的政府货币（包括硬币和纸币）以及各种政府债券（如短期国债、长期债券等）作为其净金融资产，是其正金融财富净值的一部分。

MMT 的核心论点:

由于政府掌握发行货币的权力，所以一切政府债务都可以用发行的货币偿还。因此政府永远不会因为无法偿还债务而违约或破产。
工作是人的基本权利。政府应该给所有失业人员提供工作。

政府应大幅提高财政支出，彻底消除失业，并提供广泛的公共服务。这些项目造成的公 共债务，都可以用发行货币解决。

一句话总结，其实就是政府印钱解决所有社会问题。这也不是什么新鲜主张，古今中外无数国家 都或多或少使用过这个法宝。但是为了防止不负责任的印钱行为，现代国家设计了独立的中央银行体系，把货币发行权从财政部剥离出来。值得深思的是，为什么现代货币理论能在 21 世纪突然 在华尔街卷土重来？

在大部分的历史时期里，货币增长越快，通胀越高。因为印钱导致市场上的流通的货币多商品少 ，物价自然上涨 (见下图灰线左边，显示 20 世纪的情况，政府印钱推高通胀)。然而在进入 21 世 纪以后，突然出现了一种奇异的现象，在几个主要发达国家，不管政府如何印钱，通货膨胀都不 会提升 (见下图灰线右边，展示 21 世纪的情况)。

为什么印钱不能继续推动通货膨胀了呢？如果多印的钱没有拿去推高物价，又流通到哪里去了呢？

事实上，这个世界上有两种通货膨胀，第一种是商品的通货膨胀，这也是我们相对熟悉的通胀。
比如老百姓日常消费品的涨价就是商品的通货膨胀。通胀指标如 CPI，PPI，GDP deflator，都是衡 量商品的通货膨胀。

另一种通货膨胀则更为隐蔽，那便是资产的通货膨胀。例如有时候股市大涨并不是因为上市公 司的业务做得更好，只不过由于央行印发了更多货币流入股市，推高了股价。资产的通货膨胀也 可以看成一种资产泡沫。区别于大部分资产泡沫由于市场参与者过度投机自然产生，资产通胀的 泡沫由政府的宏观政策人工制造出来。

下面这张图展示了 2009-2019 期间的两种通胀。左边是资产的通货膨胀，也就是各种大类资产 (股 票、债券、黄金) 的回报率，右边是商品的通货膨胀，包括 CPI，GDP deflator 等等。非常明显，21 世 纪的通胀并没有消失，它只是换了个形式。

尽管各国政府在口头上坚决抵制 MMT，他们其实一直都在低调践行着 MMT 的操作 (超发货币还 债)。不管是十年前的 QE1-QE3，还是 2020 年的 QE4，本质上都是一种 “政府债务货币化” 的 MMT 行为。对于持有大量资产的富人，这自然是一件好事。但如果一个人既没有房产也没有投资股票 ，结果会相当糟糕。因为大水漫灌之下，所有资产价格都会一飞冲天。政府救市的副产品就是更 为严重的贫富分化。
注解：量化宽松（Quantitative Easing, QE）是中央银行为刺激经济增长而采取的一种货币政策工具。QE1、QE2 和 QE3 分别指的是美国联邦储备系统在 2008 年金融危机后实施的三个不同阶段的量化宽松措施。

QE1（2008 年）：

开始于 2008 年 11 月，旨在应对金融危机的影响。美联储购买了大量的抵押贷款支持证券（MBS）和其他资产，以增加金融体系的流动性。
QE2（2010 年）：

于 2010 年 11 月启动，美联储宣布购买 6000 亿美元的美国国债。这一措施旨在降低长期利率，促进投资和消费，以推动经济复苏。
QE3（2012 年）：

从 2012 年 9 月开始，美联储推出了开放式的量化宽松政策，计划以每月 400 亿美元的速度购买抵押贷款支持证券，并在 2013 年末时将购买规模增至 850 亿美元（包含国债和 MBS）。该政策持续至 2014 年 10 月，旨在进一步刺激经济增长和降低失业率。
这三轮量化宽松政策在一定程度上帮助了美国经济复苏，但也引发了关于资产泡沫和未来通胀的担忧。

总之，“现代货币理论” 是一个似是而非的理论。表面上，它与主要发达经济体量化宽松货币政策 的实践相关。然而，本质上，它是政府透支、央行买单的安排，将冲击总体价格体系，扭曲经济主 体的决策，对实现经济金融稳定的目标南辕北辙

MMT 是一个什么理论呢？MMT 认为，货币本质是一种持有人对财政主体（政府）的债权，在 MMT 的理论中，货币政策没有独立性，货币政策是财政政策的一部分，财政政策的目标是通胀和增长，因此 MMT 兼顾了传统货币政策目标（通胀）和财政目标（增长）。

而在 Leeper 的框架里，MMT 理论其实是固定在 “主动财政、被动货币” 的单一均衡（右上角），同时财政的目标发生了变化（双重目标）。MMT 理论 90 年代就有，一直是小众理论，因为 90 年代美国还在高速增长，但金融危机后美国进入低通胀低增长的日本化，QE 不能解决增长问题，MMT 在这样一个背景下开始受到关注。

这时候再看中国的货币政策，其实有点接近 MMT，因为货币政策的多重目标包含了增长，但赤字也受到财政纪律的约束。MMT 只是个理论，而 “赤字货币化” 是个政策，任何政策都是在多重约束、有限信息和各种动态博弈下做出的选择和权衡。我们看到一些支持和反对 “赤字货币化” 的论点集中在赤字约束，而不在货币化，这分明是另一个问题。

需要问的是，为什么美国不是（或不能）MMT，而中国能 MMT？这些都是中性的问题，没有立场。而政治是带有立场的，对 MMT 的批判 / 支持，实际上是对 MMT 预设政治立场的批判 / 支持。那么 MMT 预设的政治立场是什么呢？

我们先从政策的本质开始。财政政策和货币政策的本质都是一种分配。财政分配很好理解，通过税收和转移支付在各部门之间再分配。而货币分配其实很隐晦，货币是持有人对央行的债权，通过扩张和紧缩，货币购买力的上升和下降是对货币持有人的财富再分配（这点其实是各个央行极力回避的，因为和央行独立专业的形象不符）。

政策是一种分配，分配和政治有关，政治需要平衡机制。财政和货币是分配天平的两端，财政代表政府，政府代表执政党的利益，货币代表央行，央行独立性是为了平衡执政党的私心，所以回到上面 Leeper 的框架，美国的货币 / 财政之所以会不断地模式转换（regime switch），实际对应的是政治转换，这种政治转换是通过选举来实现的平衡机制。MMT 相当于中止了货币 / 财政的模式转换，对于美国政治制度来说，也要发生适应性变化。

讨论 MMT 的边界，实际讨论的是政治问题、分配问题、约束问题。前面说货币和财政都是一种分配方式，美国政治的转换带来分配方式的再平衡，所以才有了货币 / 财政的模式转换。而当 MMT 中止了政策的模式转换后，政治制度也要发生变革，否则分配的失衡会不断加大（以通胀和资产价格为路径），一方始终受益而另一方始终受损，最后导致政治失灵。

中国驾驭 MMT 的基础在于（货币和财政）政策、分配和政治的决策统一，但也需要再分配结果（通胀和增长）的平衡机制和法律约束，方向上依靠中央政府的政治调整（公平与效率的平衡，马克思主义政党的自我革新与自我超越），边界上有《预算法》和《中国人民银行法》的约束，以防再分配的失衡过大导致社会问题。

美国的两党制要驾驭 MMT，除非两党在再分配政策和政治倾向上保持趋同（短期是很难的），否则分配失衡会加大政治极化，民选出极左或极右的政府，而且可能是左 / 右不断摇摆，因为 MMT 限制了货币 / 财政的转换，结果就是在政治倾向上不断转换，这是社会自发的平衡机制，这种平衡机制的代价是民意分裂、政治动荡。

MMT 从理论走向政策，它的约束或成本来自于内外政治。对内的最大政治是民意，如上文所说，民选政府下的 MMT 会形成政治倾向不断转换的自发平衡机制，造成民意分裂和政治动荡。对外的最大政治是主权债务风险，或汇率。由于美元是国际储备货币而人民币不是，所以 MMT 对于中国的外部约束要比美国大的多。过去投资者几乎不用考虑美国的主权债务风险，但如果美国 MMT 大幅发债扩表，则主权债务违约风险不再可以忽视，一旦主权风险上升，美元贬值、美债利率上行会逼迫美国政府紧缩财对于美联储而言，丧失独立性不是 MMT 的代价，而是实践 MMT 的方式，美联储的代价是要承担全球美元债权人的流动性，因为大家都把钱借给美国，美国要对大家的流动性负责。对于美元资产的投资者而言，政策不是免费的，代价是要承受更高的波动率，降低风险回报率。

财政金融制度变迁事件解读#

“连裆裤”, 是我国在计划经济时期对财政和银行关系的一种形象说法。财政与银行 (信贷) 的紧密联系是现代经济中的必然现象，“连裆裤” 关系是客观存在的，只不过在不同历史时期体现不同的 “接合” 方式，体现不同的特点。理论和实践都表明，财政银行关系或财政与信贷的关系是政府运用经济手段进行宏观经济调控中必须处理好的一个问题，需要根据不同时期财政银行关系的特殊性及其连接点来使二者之间的相互支持、相互配合更加规范、协调.
【关键词】

计划经济时期，“财政和银行是国家的两个钱口袋”, 而且 “这两个钱口袋是相通的”(黄达，2005,p�Ⅰ 166).“财政收支与银行信贷收支之间有个犬牙交错的接合部，它标志着两者之间存在着紧密联系”(黄达，2009,p�207).
财政与银行通过种种通道形成了犬牙交错的接合部，人们很难将这个接合部的边界划分清楚。在理论文献中，有对财政与银行的这种密切关系的全面而深入的阐述

(1) 银行代理财政金库。代理财政金库是世界各国发行银行普遍的职能。所谓代理财政金库是指保存财政等收入的款项并按财政的支付命令向有关单位付出款项；办理全国各级财政金库款项的上解和下拨；办理财政委托的各种事项等。在代理财政金库中，不仅银行能从占用财政款项中得到好处，而且银行对款项的存取、
调拨和其他服务也使财政得到了好处.

(2) 银行结益上缴。商业银行作为企业要按照法律规定向国家纳税，而作为国有企业又有义务将一定比例的利润上缴给国家.
以上两项，一是通过代理金库银行支配了一部分财政款项，二是通过课税或上缴利润把一部分银行的资金交由财政支配。这是任何情况下都必然存在的财政和银行相互之间资金转化的途径.

(3) 财政增拨信贷资金。信贷资金供不应求的矛盾必须由财政来解决，并不等于说财政方面总会准备有充裕的资金来弥补信贷差额，很难说财政有宽裕的时候.

国家只有两个钱口袋，如一个钱口袋不足，那自然要求助于另一个钱口袋。如果另一个钱口袋不予支持，则必然造成追加货币投入流通的局面。所以，不管财政收支是否宽裕，都必须对弥补信贷差额作出安排，除非容忍过多的货币充斥流通和市场供求平衡遭到破坏

(4) 财政向银行借款和透支.

虽然各国一般规定财政不得向中央银行借款或透支，但在国家财政发生困难出现财政赤字时，借款和透支也是时常发生的。财政向银行推销公债，或由银行向公众代销、包销公债券，在不能全部向公众推销公债时，银行也承购一部分，这在世界大部分国家是经常发生的

财政增拨信贷资金与财政向银行透支与借款，在一个国家的一定期间内，往往有此无彼.

(5) 财政结余存入中央银行。财政结余存入中央银行构成了中央银行信贷资金的来源。如果长期不动用，银行是可以适当使用的，只要能够保证财政在动用时中央银行能够找到替换资金，保证财政能够使用这部分资金就行

(6) 国营企业亏损的弥补。对于国营企业来说，由于种种原因，纵然亏损，也在一定程度上能够持续经营。从原则上说，国营企业的亏损是要由财政来弥补的，
如果财政不能全部或不能及时弥补，势必要由银行的信贷资金来弥补。与亏损问题相类似的还有库存商品报损、变价处理的问题，在调整过程企业关停并转所引起的问题，等等

(7) 中央银行发行货币.

货币包括硬币和纸币，发行权集中于国家。国家授权中央银行发行货币，财政要向中央银行征收货币发行税，财政征多征少影响着银行信贷资金量.

(8) 国家的外汇收支通常是由银行来直接管理经营的.

一国外汇储备的多少影响银行的对外业务，也反映一国财政对外的支付能力。同时汇率的升值与贬值，通常影响国家外汇以本国货币计算的价值量。如果国家本币贬值，用本币表示的外汇汇率的升值，必然要影响一国的外汇储备价值量。外汇储备价值量的变动必然影响财政收支 (邓子基，1990).

在日常的经济生活中我们会发现财政与银行的这种经常性的 “平凡” 的联系.

各级财政均在银行开户，银行代收税、费和罚款，代为划拨各种上解下拨款项；财政碰到先支后收的矛盾，银行则为其垫款，等等。这是现代经济生活中避免不了的联系。除去这种日常联系，财政收支差额的解决，在现代经济生活中不能不借助于信贷的货币形成机制，同时，金融体系事实上也在不断得到国家财政的强大财力支持.

如国家委托适当的金融机构办理信贷来干预经济，国家支持创办政策性银行，财政拨出巨额资金对金融系统进行救助，等等
“必然存在的接合部是实现财政信贷相互支持的必要通道”, “或是财政从银行取得一部分资金的通道，或是银行从财政取得一部分资金的通道”.“也正是这个复杂接合部的多条渠道使得我们有广泛的可能，或实现用信贷资金支持财政，或实现用财政资金支持信贷，以保证为经济发展所必要的财政支出和信贷支出得到必要的满足” 要，这也要求在政府调控经济的过程中处理好二者的关系。我国在过去经济调控中经常强调的财政收支平衡、信贷收支平衡以及财政信贷综合平衡问题也是基于财政与银行之间这种密切的联系，而强调在宏观调控中处理好二者之间的关系.
“实际上，财政与银行 (信贷) 的紧密联系是现代经济中的必然现象。过去我们往往把这种紧密联系归之于计划经济体制，但改革开放以来的经验体会及对西方市场经济的了解，它的存在有一个极其重要的基础，那就是无论从哪种类型的经济体制来看，当代货币供给形成机制及货币运动规律都有着超越体制区别的共同的特点”

财政与银行的 “连裆裤” 关系，是客观存在的，只不过随着经济的发展，在不同历史时期，这种关系体现不同的 “接合” 方式，人们对这种关系的处理与运用也不同，体现不同的历史特点，具有特定的时代烙印.

计划经济时期财政与银行关系的#

在 1954 年成立了隶属财政部，专门办理基本建设拨款的中国人民建设银行。随着基建规模的扩大和管理体制的变化，财政开始委托建设银行直接参与基本建设拨款的分配，也把建设单位的财务决算审批权交由建设银行负责办理，从而使建设银行身兼二任，不仅负责办理国家整个基本建设投资的拨款业务，并有权检查基建投资的使用情况，如经济核算、财务管理，并负责办理基建 投 资 的 计 算 业 务，具 有 财 政 和 银 行 的 双 重 职 能

(3)“大跃进” 时期的财政与银行关系.
1956 年开始转入全面社会主义建设阶段。在这一时期，由于鼓吹取消商品和货币，银行的业务制度和原则均遭到了严重的破坏.

1958 年 12 月，国务院决定国营企业的流动资金由财政与银行 “双口供应” 改为由中国人民银行统一管理，企业所需流动资金全部转为银行信贷，这不仅增加了银行的业务负担，而且把企业在流动资金供应和使用上的矛盾全部转移到了银行部门，对银行来说也是不堪重负的。同时信贷制度实行 “存贷下放，计划包干，差额管理，统一调度”, 给银行对流动资金的供应和管理造成很大混乱，使财政和银行在资金安排上产生了新的矛盾 (赵梦涵，2002,pp�291 292). “大跃进” 使银行盲目放权，导致信贷投放失控，现金发行过多。这一时期，国家银行各项存款年均增长 25％, 各项贷款年均增长 20％. 此外，在体制下放的高潮中，多数银行机构被精简、合并和撤销，如在 1958 年撤销了建设银行.

(4)“文化大革命” 时期的财政与银行关系.
在这段时期，国家与社会高度统一，所有资金运行都控制在国家手中，财政与金融在机构、职能上混在一起，无法正常开展业务活动，不能实现专业化分工。银行的制度 被 废 除，作 用 被 削 弱，机 构 大 批 撤 并，人 员 大 量 精 简。财 政 和 银 行 于 1969 年秋被合并成一个部门，1970 年 4 月建设银行并入中国人民银行。财政金融部门管理业务一度只有一个 “财政业务组” 和一个 “银行业务组”, 工作处于半停顿状态。从事金融业务的人员最少时不足百人，行长也只是由财政部副部长兼任，
银行处于财政的直接监督之下，各级分支机构的设置也由各地自行决定，从上到下没有统一集中的工作系统。银行作为财政的二级单位存在，财政部决定给哪个企业拨款，银行就给钱，相当于一个小出纳，银行职能大为削弱，对财政具有明显的依赖性.1972 年后才逐步恢复一些司、局，但财政、银行两大部门仍合在一起.
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计划经济时期财政银行关系的特点#

(1)“大财政、小银行”.
自新中国成立初期直至改革开放之前，国家财政在社会资源配置中扮演了主角，社会再生产过程的各个环节都由财政统一计划并加以控制。财政是社会投资主体，包揽各项社会事业，职能延伸到社会各类财务职能之中。财政支出机制大而宽：不仅巨额的经济建设投资由财政直接拨款，国有企业的定额流动资金也由财政无偿拨付，此外财政还要承担国防、外交、行政、科技、教育、文化、卫生等各项支出。与此同时，人民银行作为财政的附属部门，“是国民经济各部门资金活动的中心和枢纽，是国家的总会计，总出纳”(杂志社论，1965). 由此可见，银行只是被定位于会计和出纳，而非营利性的经济组织或是实施国家金融宏观调控措施的机构.
① (2)“财政挤银行，银行发票子”.
按照当时财政与银行的关系以及综合平衡的要求，财政收支平衡，可以增加财政性存款，以增加信贷收入；国家有能力增拨信贷基金，以利于平衡信贷收支。但是，从新中国成立到开放前的计划经济时期，财政不仅承担行政管理、社会管理、

社会事业发展方面的支出，还承担着重要的经济建设支出，而我国在这一时期财政能力较弱，财政收入常常难以满足各项支出的需要，财政出现困难，特别是在几次基建规模、投资规模较大的情况下，通常会采取财政动用历年结余、向银行透支等方法解决，从而产生 “财政挤银行、银行发票子” 的情况.

(3) 财政银行分工多次变动.
由于缺乏基本的经济建设经验，我国对财政银行体制进行了多次尝试，主要集中于基本建设财务管理体制与国有企业流动资金供应体制两个方面.

基本建设财务管理方面，我国在 1954 年成立了隶属财政部的中国人民建设银行，专门办理基本建设拨款；1958 年试行财政包干制，同年建设银行撤销；1962 年恢复建设银行；1970 年 4 月建设银行并入中国人民银设银行建制.
国有企业流动资金供应方面，国有企业定额流动资金主要由财政无偿拨付，
但资金供应方式几经调整.1951—1954 年，定额流动资金由财 政 和 银 行 分 别 供应；1955—1957 年，流动资金计划数 额 全 部 由 财 政 供 应；1958 年，恢 复 定 额 流动资金由财政、银行分别供应的方法；1959—1961 年下半年，全部流动资金都由银行供应，即 “全 额 信 贷”;1962—1965 年，定 额 流 动 资 金 全 部 由 财 政 供 应；
1966—1971 年，在核 定 的 流 动 资 金 占 用 额 内，由 财 政、银 行 分 别 供 应；1972— 1978 年，恢复由财政供应的办法.

(4) 财政信贷综合平衡理论形成并在实践中逐步重视.

国民经济恢复时期和第一个五年计划时期的实践中，逐步认识到需要正确处理财政与银行的关系，认识到财政信贷综合平衡的重要性.
在新中国成立初期统一财经、稳定物价、稳定经济的实践中，已经使人们深刻地认识到财政收支平衡对稳定经济的重要作用。在经历了 1953 年的 “小冒进” 和 1956 年的 “大冒进” 后①, 人们逐渐认识到财政信贷综合平衡对稳定经济的重要意义。在处理财政银行关系上，针对当时银行靠自身吸收存款难以满足贷款需要的现实，国家财政开始自觉和有计划地对银行信贷进行支持。从 1954 年起，国家预算开始实行每年编列一笔 “增拨银行信贷资金”. 正是基于这一时期的实践，陈云在 1957 年 « 建设规模要和国力相适应 » 的报告中，正式将 “三大平
平衡”, 即财政收支平衡、信贷平衡、物资供需平衡，作为指导经济建设的理论，力保它们之间统一。

�3　计划经济时期 “连裆裤” 关系形成的原因财政与银行本身就存在着密切的联系，新中国成立初期的政治、经济环境更是强化了以财政为主导的财政银行一体化.
(1) 苏联经济模式的影响.
新民主主义向社会主义过渡的过程中，受苏联模式的影响很大。在理论上，认为仿效苏联废除市场制度，建立以高度集中的行政协调为特征的计划经济是社会主义天经地义的事情。一直到 20 世纪 80 年代，苏联实行的都是与计划经济体制相适应的高度集中的单一银行体制，即主体是以国家银行为中心，包括建设银行、外贸银行、劳动储金局，体系庞大，结构单一，且囊括了全国的金融信贷业务。国家银行的职能范围很广，既包括类似西方国家中央银行的职能，又包括类似西方国家商业银行的职能；既负责货币政策、货币发行，又负责银行存贷业务，致使中央银行的职能一直不明确。建设银行主要管工业基本建设的投资贷款；外贸银行承办外贸结算和非贸易汇兑业务；储金局下面的储蓄所主要是吸收居民现金用于国家经济建设。这些专业银行只是在银行业务的某些方面对国家银行起一定的辅助作用，不能进行独立核算。因此，整个银行体系不健全，主要附属于财政，承担着结算中心的职能，银行对资金分配的作用很小。在当时的计划经济体制下，苏联的金融机构是代表国家管理金融业务的，是一个行政单位，财政要拨多少款给企业，

银行就得拨，没有盈利的目标和任务，利率常年不变，银行的自主性和自我约束力都不够，没有良好的信用基础 (陈柳钦，2007). 苏联的财政银行关系对我国起到了示范作用.

(2) 计划经济体制是当时 “连裆裤” 关系形成的根本原因.

20 世纪 50 年代初，我国社会主义的经济基础逐渐确立，将社会主义经济的性质确定为公有制基础上的计划经济
.1949—1952 年，国家首先对金融业和对外贸易实行了计划管理，并对棉纱、棉布等少数重要产品实行了统购统销.

*1953—1956 年，计划管理基本涵盖了产品市场.1958 年，政府直接控制了农村经济运行，至此计划经济完全形成 *

社会主义计划经济时期，国家经济生活的一个重要特征就是计划。计划支配一切，从生产、分配、流通到消费，无处不是计划在起作用

财政作为国家筹集运用资金，实现国民经济和社会发展计划、配置资源的主要工具，自然要打上计划经济体制的烙印。财政是对生产成果在全社会范围内分配的职能部门

另一方面，传统财政理论认为，社会主义财政是生产建设性财政，是社会再生产的主要构成要素。企业没有投资权，没有能力扩大再生产，国家财政代替企业，成为社会投资主体.

计划经济要求在国民经济一切部门消灭资本主义成分，因此为市场经济服务的私人银行、股份制银行、其他金融机构和金融市场也就没有存在的必要。同时，以商品流通为基础的货币价值关系的发展，必然会受到很大的限制。而银行正是经营货币、授受信用的机构，自然只能处于我国国家财力运用的次要地位。并且由于财政采取了统收统支的做法，企业的活动均纳入国家预算进行管理，所需资金由财政无偿拨付，银行只能作为财政的附属物存在，在较小的范围内从事业务活动，对企业的财务进行监督和控制，实际上只属于国家的 “出纳” 机构.。

宏观调控的要求.
新中国成立初期到改革开放前，建立富强国家的强烈愿望促使我国在经济发展中通过计划手段集中国家的各种力量进行各项事业建设，为此也就相应地建立起物资统调统配、财政统收统支、银行统存统贷，力求财政信贷综合平衡的高度集中统一的宏观调控体系.

第一，国家从使用价值和价值两条线对国民经济进行计划调控。国家首先控制了物资的产、供、销。国有商业和物资系统控制了工业产品的生产、供应与销售，
农村供销社系统掌握着农产品的购销粮食与工业品的返销，粮食部门则控制了粮食的收购、加工和销售。另一方面，“物随钱走”, 国家利用价值手段进行分配，实现流通和消费。这种宏观调控方式是建立在当时生产力不很发达、物资相对匮乏、供不应求、整个社会处于卖方市场的经济基础之上的。新中国成立后很长一段时期，
由于国民经济发展中经历很多波折，在这种情况下，国家对物资供求实行计划调节，社会资金的筹集分配主要是由财政实行统收统支，既是必要的，也是可行的 (郑炎潮，1986).

第二，财政是国家计划得以实现的一个手段。国家计划制订好以后，具体的实施工作则主要靠财政来执行。财政通过执行国家预算，参与国民收入的价值分配，
逐步形成各种基金，如折旧基金用于完成简单再生产，消费基金维持劳动力再生产，积累基金用于追加投资，进而形成单位和个人的货币购买力，在流通领域实现使用价值与价值的统一。这个统一过程也是国家计划得以实现的过程 (牛泽厚，
1995).

第三，全面统筹安排资金，促进经济健康发展，协调好财政与银行关系是关键.“计划经济时期没有 ‘宏观调控’这个词，但宏观调控的事是有的，当时称为‘综合平衡’”. “财政和银行的关系也是在综合平衡的指导下，协调彼此之间的关系”(王丙乾，2009,pp�737 738). 财政和银行是国家集中性资金分配的两条渠道，由财政、信贷形成的购买力是社会总需求的重要组成部分，财政收支平衡、信贷收支平衡是实现物资供求平衡的重要条件.

强调财政、银行两家要 “穿一条裤子”,#

共同把好口子，实现综合平衡。如 1962 年国家进行经济调整，加强了集中统一，
银行能够吸收的存款相对减少。为了使银行能合理满足流动资金贷款的需要，支持生产的发展，李先念提出扩大银行利润的留成比例，以充实信贷资金。这些措施对国民经济由困难转向顺利发展，实现财政经济状况的根本好转，起到了重要的作用 (王丙乾，2009,pp�188 189).“总体看来，在计划经济时期，没有财政 — 货币政策协调配合的体制基础，也没有财政 — 货币政策协调配合的说法，我国财政是在综合平衡的理论和经济管理框架下，主要通过财政、信贷、物资、出口等几个方面做到综合平衡的。这种宏观调控的办法在计划经济时期发挥了重要的作用”

“行政权力支配社会” 形成了基础上，建立了在自己领导下的全能主义政府。在 “全国一盘棋” 的思路下，我国几度对财政、信贷、企业管辖权进行统一，加强了集中制。银行业实行严格的垂直领导，

各级银行服从上级银行的领导，银行职能和服务对象也实行集中管理。这种情况下的银行实际上是作为政府管理部门进行运作，是部门管理体系的一个环节.

(5) 财政银行几度合并是促进因素.
20 世纪 50 年代、60 年代、70 年代三次机构调整，都将财政部和中国人民银行合二为一，随处可见 “财政金融局” 的牌子，中国人民银行几乎没有立足之地，

一直处于可有可无、可归可并的地位。三度合并，实际上是将财政和银行视为一体。正因为历史上的三度合并，使人们逐渐形成了这样的观念，财政和银行既然可以归并，说明两者性质、职能是共同的。

到 1951 年，国家财政收支实现了平衡，并略有结余。财政银行 “连裆裤” 关系为恢复国民经济、改善人民生活、打击投机资本、支援抗美援朝、巩固新生的国家政权建立了历史功绩 (项怀诚，2006,p�98).
②推动建立了比较完整的国民经济体系。特殊的财政收入机制，大而宽的财政支出机制，高度集中的管理机制，财政银行 “连裆裤” 体制的这些特点，使得国家能够避免资金的分散和消费性使用，最大限度集中国家的财力与物力，筹集巨额建设资金，进行大规模经济建设，建立比较完整的国民经济体系，特别是优先发展了重工业，大大改变了中国社会历史的发展进程，把中国由一个贫穷落后的农业国，
变成了初具规模，走上工业化道路的新兴的社会主义国家 (项怀诚，2006,p�99).
③发展了各项社会事业。国家通过高度集中的财政运行机制，举办科技、教育、文化、卫生等各项社会事业，建立了比较完善的国有事业单位体系，几乎覆盖所有的社会事业领域，为新中国的经济发展和社会全面进步提供了条件，发挥了相当积极的作用.

(2)“连裆裤” 关系存在的弊端.
随着社会主义经济不断迅速发展，经济关系日趋复杂，人民物质文化生活需求不断提高，财政银行的 “连裆裤” 关系也暴露了越来越多的弊端.

①银行功能异化。一方面，此期间的人民银行兼有中央银行和商业银行的双重职能，承担多种不同的金融功能，从而不能集中精力致力于制定与执行有效的货币政策。中央银行功能异化，不再起 “银行的银行” 的作用。另一方面，银行存在效率低下的情况。银行表面实行经济核算，但只限于成本核算和收支平衡，不自负盈亏，没有盈利的任务和目标，金融业务单一，自主性和自我约束力都不足。同时，

银行运行采用国家机关的管理模式，利率不是主要的考核指标，因此银行对所贷资金的盈利性并不关心，信贷资金投资效率逐年下降。银行业越来越失去自身应有的特性，还失去了发展的活力和内在的推动力 (陈柳钦，2007).

②缺乏激励机制.“连裆裤” 体制的特点是权力过分集中，政府职能过度膨胀.
财政取代企业微观决策职能，人们处于自上而下的金字塔形的权力等级中，不仅自主的权利很小，企业和个人能力很难充分发挥，而且其工作绩效也很难与其收益挂钩，压抑了各地区、各部门、各单位的积极性、创造性，不利于社会生产力的长期持续发展 (武力，2003).

③基本建设财务管理体制存在缺陷。在传统体制下，基本建设支出居财政支出的首位，占国家财政支出的 30％~40％. 财政成为最重要的社会投资主体，基本建设财务管理体制对国民经济运行及国民经济发展计划具有举足轻重的作用。但是这一时期的基本建设财务管理体制，没有突破财政按国民经济计划无偿拨付基建投资的模式，建设银行几经沉浮，也只是专门办理财政基建拨款的部门，虽有一定监督功能，但与真正意义上的银行相去甚远。这就导致了基本建设投资权责利脱节。

④流动资金挤占过多。在统收统支体制下，企业没有留归自己支配的可用于生产方面的资金，扩建和更新改造要靠财政拨款，流动资金则是由财政和银行 “双口” 供应。但流动资金的需求一直不怎么受到人们的重视，似乎它具有可以极大地加以压缩的可能性。但是一定期间的流动资金需求是一个不能不予以满足的确定的量，不论是不是实行 “双口” 供应，也无论 “双口” 供应中按什么原则划分各自供应的比例，最终都要供应到这个确定的量为止。在编制计划时，当发现财政可能增拨的流动资金数量和银行可能提供的短期贷款数量不足以满足这个确定的量时，就应当相应压缩其他支出，以保证实际上不能不予以保证的流动资金的供应。然而，
过去的实践往往是在这方面留下缺口。流动资金的供应安排往往不够充足，原因是多方面的，最直接的原因是，固定资金方面的需求，部分是靠压缩流动资金的供给来满足的；流动资金还存在着企业直接被挤占的现象。由于财政往往是在各项支出安排后剩多少钱就拨给流动资金多少钱，所以缺口事实上不能不由银行补足，而不论由此是否会引起银行信贷的过度投放。如果引起了过度投放，那自然就意味着财政信贷的综合平衡遭到破坏。或许可以说，在统收统支体制下，综合平衡主要就是从这点被突破的 (黄达，2009,pp�236 237).

⑤缺乏规范化、法制化。财政银行 “连裆裤” 体制在规范化和法制化方面有明显欠缺.30 年间的财政运行体制变动频繁，截止到 1978 年，财政分配领域还没有一项国家的正式法律，银行的职能一直缺乏法律依据，业务均根据经济发展的阶段性需要，依靠行政法规来调节，有较大的随意性，这些都不利于形成清晰、稳定的制度体系和提高经济效益.

⑥结合过紧。旧的 “连裆裤” 体制按照集权原则，强调了计划、财政、银行的三位一体，把财政、信贷和货币发行强行捆在一起，互吃 “大锅饭”, 忽视了两种手段各自的独立性和资金运动的特殊规律性 (周建松，1989), 在许多方面背离了发挥其自身经济杠杆作用的渠道和范围。一方面，许多该由银行信贷和利息起调节作用的资金划分给了财政，结果削弱了经济杠杆作用的发挥；另一方面，由于财政拨款的无偿性，企业普遍患了没有偿还观念、周转观念、利息观念和时间观念的 “投资饥饿症”, 从而大大降低了资金运用的经济效益，给国家建设事业带来了不利的影响 (卓然，1986).

⑦缺乏制约。国家宏观调控机制的生命力在于既能相互作用，又能相互制约解围。

当时财政银行 “连裆裤” 关系问题的根源#

(1) 经济体制不完善.
总的说来，经济转轨时期各项经济体制的不完善是此阶段财政银行关系产生问题的最主要原因。我国的经济体制改革是由传统的计划经济体制向市场经济体制的渐进式的改革。因此，在相当长的一段时期内，新旧两种体制并存。同时，改革是一个利益的重新调整与分配的过程，在我国的渐进式改革过程中，为了使改革在最大程度和范围内得到支持以减少阻力，必须要在很大程度上尊重和维持既得利益，

这在西方经济学中称为帕累托效率改进的过程，因而必须在改革的过程中给予补偿。在这样的情况下，旧体制根深蒂固，不可能在短期内完全废除，它仍然要坚持其自身的内在逻辑和规则，成为新体制建立的阻力；同时，新的经济体制尚未建立，各项制度和规则都不完善、不成熟，因此，整个社会经济呈现出转轨经济的特征。在这样的经济形式中，产权制度没有完全建立，各项制度改革也正在深化，同时又要照顾既得利益而保留旧体制的部分规则，
的境地 (姚云琦，2007).
(2) 国有企业经营困难.
一直以来，在计划经济体制的影响下，财政、银行、国有企业一直是国家经济运行中的三个环节，一个环节出了问题，中央政府不会坐视不理，会采取行政指令的方式，要求另两个环节提供帮助。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，这三者的关系虽然从名义上得到了明确的划分，但是从实际资金的往来上并没有真正断绝计划经济时就一直存在的联系.
从 1979 年开始，财政就不再向国有企业注资，国有企业成为独立的社会经济单位。但是由于众多的原因，国有企业效率低下和大多数国有企业长期亏损已是不争的事实。国有企业大面积亏损，一方面使财源日益萎缩，削弱了国家财政收入增长后劲；另一方面使国家财政承受的亏损补贴进一步扩大，并且由于各种政策性贷款，
企业的亏损进一步转化给银行。这些补贴名为 “贷款”, 实际上就是行使国家财政的职能。以 1994 年为例，当年 4 万亿元的银行贷款，70％贷给了国有企业，即国有企业占有银行贷款 28000 亿元，以当年的官方利率 12％和市场利率 25％~30％进行比较，利差 13％~18％. 也就是说，如果按照公平的市场经济规则来配置经济资源，国有企业将减少获利 3640 亿～5040 亿元，而当年全国国有企业盈利只有 2600 亿元。此外，国有企业利用兼并、分立、收购优良资产、假破产和其他重组方式，以达到逃、废或悬空债务的目的，给银行造成了大量的不良资产 (姚云琦，2007).

(3) 国有企业产权不明确.
国有企业因产权不明确而出现的非市场化行为，也对财政银行体制的运行产生了重要影响。首先，国家是国有企业的所有者，对企业承担最后的风险，但国家缺乏具体的人格代表，国家的所有权职能被各级政府和主管部门分割，它们都可以干预国有企业的经营，但又都不对资产的保值、增值负责，企业借贷资金的经营者对亏损不负责。由于产权行使主体的缺位，没有一套健全合理的制衡机制和有效的激励约束机制，使得企业的管理混乱，经营效率低下。其次，由于企业产权界限不清楚，权责不明晰，助长了企业资金需求的盲目膨胀。在各级政府和主管部门不断直接或间接干预下，企业没有为投资、融资承担风险的责任意识，没有还本付息的内在压力和约束力，仅靠外在的对管理者的无关痛痒的奖惩，根本无法改变原有的经营意识和道德缺位。最后，由于国有企业是国家的，基于对财政收入的考虑以及已投入资金的回收问题，国家对那些落后的企业和根本已无法起死回生的企业，往往通过各种形式给予优惠和扶持。企业产权无法流动，也就谈不上兼并、拍卖和破产，即使有也大多流于形式，不是市场的自主行为，只是政府部门一厢情愿的资产调整，这样就不可避免地造成社会资源的低效配置，导致银行不良资产的大量积累，危及银行的生存与发展 (姚云琦，2007).

(4) 宏观调控机制尚不健全.
我国从单一的计划经济向计划经济和市场调节相互转化的过程中，传统的调控机制大大削弱。在微观上搞活的同时，宏观上以财政和银行为主的新调控机制没有及时建立和完善。改革打破了财政统收的局面，形成多元的经济主体，各主体都掌握着部分财力，国家财政集中的财力相对减少，调控能力降低。同时，银行调控手段单一，利率杠杆由于巨大的资金需求而处于无足轻重的地位，作为间接调控中介的债券市场基本未形成。信贷规模成为中央银行进行调控的唯一办法，货币政策的灵活性特征不能体现，时常处于 “一松就乱，一紧就死” 的状态。由于控制机制的不健全，财政和信贷平衡的目标无法实现 (柴金，1990).

(5) 财政资金和银行资金长期严重紧缺，二者缺乏有效配合机制.

改革开放后，对财政和银行各自的职能进行了相应的划分，但是由于财政与银行之间存在着难以割断的密切联系，对于如何处理好财政与银行之间的关系以及在资金运用和宏观调控中二者如何协调配合缺乏有效的机制。因此，财政与银行均以各自的平衡作为政策目标，很少考虑相互之间的协调与配合和全社会资金的综合平衡.
在具体政策和计划的制订与实施过程中，面对资金紧张的情况，总是倾向于相互转嫁困难以求出路。由于资金需求远远大于供给，财政、银行连年入不敷出，各自的平衡难以维持。二者关系上的调节，必然引起资金的再分配，影响双方的经济利益。如果要求资金进行单向流动，肯定要受到流出方向的抵制。这种情况使问题越积累越多，资金回旋余地小，可用于调节的资金少，财政银行关系不协调的状况越来越严重 。
改造为四大商业银行.
财政方面，1994 年实施的分税制改革成效无疑是明显的。改革前的 1993 年，
国家财政收入仅为 4348�95 亿元；到了 2003 年，财政收入猛增至 21715�25 亿元，
10 年间增长了 4 倍，财政收入占 GDP 的比重由 1993 年的 12�6％提高到 2003 年的 18�6％, 中央财政收入占全国财政收入的比重由 39％提高到 54�6％. 国家财政实力的增强和中央财政收入规模的壮大，有力地支持了财政职能的发挥，中央政府的宏观调控能力也随之加强.
(2) 财政银行 “连裆裤” 关系的变化.
在我国相当长的一段时期内，财政出现赤字会自动向中央银行借款或透支，而财政出现结余，则自动由中央银行占用.

1993 年，国务院下发通知，要求财政不得向中央银行透支。同年 12 月 25 日，
« 国务院关于金融体制改革的决定 » 正式下发，文件要求 “财政部停止向中国人民银行借款，财政预算先支后收的头寸短缺靠短期国债解决，财政赤字通过发行国债弥补”. 此后，« 预算法 » 和 « 中国人民银行法 » 相继颁布实施，这两部法律正式以立法的形式切断了财政和央行的这种直接联系。其中 « 中国人民银行法 » 第 29 条明确规定，“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”.。

从目标特征点来看，财政政策更侧重于结构调整，货币政策更注重需求总量调整，但在实际配合中，两者之间缺乏调控机制与作用的协调，导致产业结构至今调整缓慢；从长期目标看，财政政策与货币政策都承担了促进经济增长的重要职能，使得两者的目标缺乏明确的界定；从阶段特征来看，两者的政策目标都带有浓重的相机抉择特性，财政政策正在试图降低与经济冷热的相关性，而货币政策的经济增长 “发动机” 功能也逐渐向 “稳定器” 功能转变，使得各个政策内部存在的协调问题表现到外部的政策目标上的冲突愈发明显。二者的不协调主要体现在以下几点 (姚云琦，2007):

①财政政策工具与货币政策工具之间的不协调。国债管理是财政政策和货币政的连接点。中央政府通过国债的发行调整政府财政支出，执行扩张或紧缩的财政政策；中央银行在公开市场通过买卖国债调整市场利率，影响公众的投资和产出.

但是，由于央行在手持政府债券难以满足公开市场操作回笼基础货币需求的情况下，2002 年开始通过发行央行票据来进行公开市场操作。自此以后，央行票据的发行量逐年攀升，成为银行间债券市场的头号交易品种，这对同期限的国债品种产生了挤出效应。特别是进入 2005 年，央行票据的中期化趋势已经十分明显，进一步影响到中长期国债利率，使国债的价格随之波动.

②财政部门和银行部门配合的步调不一致。在新的宏观经济形势下，财政部与央行在政策手段上缺乏配合。如 1996 年以后一段时期，中国人民银行曾连续 8 次降低存、贷款利率。而在这期间，国家财政部发行国债与银行下调利率的步调不一致.1998 年 2 月财政部发行国债，当这笔国债还没有认购完毕时，中国人民银行于 3 月 25 日宣布下调金融机构存、贷款利率，银行存贷款利率明显低于国债发行利率，给财政部造成很大压力。财政部不得不做出临时决定，暂停这次国债的发行工作，把国债的利率降低到与银行存款利率大致相同的程度继续发行。财政与银行配合的步调不一致，使国家财政背上了沉重的包袱，国债的成本大幅度增加，国债变成了代价高昂的收入，1997 年国债发行规模为 2500 亿元，发债成本就在 450 亿元左右。又如 1998 年，我国经济出现了严重的需求不足、通货紧缩、经济增长乏力的现象。为了刺激国内需求，拉动经济增长，实施了一系列积极的财政政策。如向国有商业银行增发 1000 亿元国债，向国有独资银行发行 2700 亿元特别国债等政策。但银行部门却很少有重大的政策出台，基本上实行的是紧缩政策，造成了国家财政的压力不断加重，不仅影响了扩大内需的效果和潜力，更重要的是加重了国家财政的风险.

③财政政策与货币政策的政策目标和时效不配合。货币政策和财政政策的协调配合是两种长短不同的政策时效的搭配。货币政策则以微调为主，在启动经济增长方面明显滞后，但在抑制经济过热、控制通货膨胀方面具有长期成效。财政政策以政策操作力度为特征，有迅速启动投资、拉动经济增长的作用，但容易引起过度赤字、经济过热和通货膨胀。因而，财政政策发挥的是经济增长引擎作用，只能作短期调整，不能长期大量使用.。

(3) 财政风险金融化.#

①中央财政风险金融化.1994 年以后，我国虽然从法律上阻止了财政向中央银行透支或借款，但是，一方面 1994 年以前的借款未归还，依然是影响货币政策的因素之一，直到 2003 年，中央财政向人民银行发行 1660 亿元可转换国债，才解决了 1994 年以前历年财政向央行借款的历史遗留问题 (谢旭人，2009,p�78).
另一方面，由于我国体制上的历史原因，导致央行缺乏独立性，在货币发行上存在财政部的 “倒逼” 现象，即财政部直接或间接地向央行强行借钱，央行不得不投入基础货币，加大了通货膨胀的压力。在面对更大的通货膨胀压力的年份里，这样的行为无疑加大了金融风险 (姚云琦，2007).
另外，政策性银行欠账导致基础货币的扩张呈刚性。我国在 1994 年成立 3 家政策性银行，其初衷之一就是割断政策性金融与基础货币之间的联系，从财政中分离出一部分资金对一些产业进行直接扶持。然而其结果却是，财政对政策性银行的巨额欠款，包括：财政对政策性银行所欠拨款；财政对政策性银行所欠补贴；财政所欠对农副产品采购企业的政策性亏损部分的补贴，从而导致中央银行对政策性银行发放的再贷款有增无减 (姚云琦，2007).

②地方财政风险金融化。我国地方各级政府存在不同程度的财政紧张，于是地方各级政府开始向基层银行分支机构转移财政风险，地方财政风险金融化问题比较突出.

第一，地方政府不规范的改制行为。在企业制度改革中，地方政府不规范的改制行为使金融资产蒙受了巨大的损失，实际上是银行为地方政府承担 “改革” 成本。在过去相当长一段时期，企业特别是国有企业承担了大量的社会责任，形成了大量的 “财政隐性赤字”. 在企业制度改革过程中，许多隐性赤字、历史问题逐渐显现出来，需要地方政府加以解决。地方政府在企业与银行的利益平衡上往往倾向于本地企业，甚至用牺牲银行利益的做法来保护企业利益。而且地方政府总想通过改制，帮助企业卸下包袱、轻装上阵，有的地方甚至借改制之名，行逃废债务之实。银行信贷资金被地方视为 “准财政资金” 加以运用，地方政府盲目兴办项目，
一味追求 “速度”、“政绩” 而导致的低水平重复建设，并为此付出的改革费用，大部分都在银行 “报销”(人民银行泰州市中心支行课题组，2004).

第二，地方政府长期热衷于自办金融。地方政府自办金融在全国范围内普遍存在，如各种形式的社会集资、股金会、基金会等，由此产生的地方财政风险绝大部分已经或正在以各种名义 “合法” 地转嫁给基层银行分支机构。地方政府还存在以各种名目向人民银行融资的情况。如 1997 年在清理整顿信托投资公司
社、农村基金会、城市 “三乱” (即乱批设金融机构、乱开展金融业务、乱集资) 过程中，为解决被撤销金融机构支付个人合法债务和外债的资金缺口，26 个省、
市、自治区以地方财政作担保，总计向中国人民银行总行申请了 1411 亿元的再贷款，而地方财政的还款能力明显不足。这样以央行的再贷款来解决此问题，无疑是将不良贷款 “货币化”(人民银行泰州市中心支行课题组，2004).
第三，地方财政供给范围内的公共部门负债日趋加重。随着地方财政供给范围内的公共部门负债日趋加重，受地方政府利益诱导的基层银行分支机构自觉不自觉地充当了 “第二财政” 的角色。长期以来，由于地方财力不足，各级政府对文教科卫、社会保障等社会性支出严重欠账，于是各级政府纷纷把目光转向了当地银行部门，希望通过当地银行部门调剂资金解决社会支出不足的难题。当地政府往往采取 “银行贷款，财政贴息” 的办法，来解决燃眉之急。一些财政拨款的事业单位，如各类各级学校也通过向银行贷款的办法来发展教育事业，形成巨大的债务包袱。地方政府采用银行贷款填补缺口的做法，无疑是 “拆东补西” 的权宜之计，其最终受害者都将是银行机构 (人民银行泰州市中心支行课题组，2004).

第四，地方政府投资欲望与日俱增.1998 年我国实施了积极的财政政策，在政策的推动下，一度沉寂和压抑已久的地方政府投资热情被激发，各地掀起了一股以地方政府直接投资为主的投资热潮。但由于受地方财力严重匮乏的限制，地方政府维系高投入主要靠举债。在政府举债投资方式上，由于国家对地方政府直接举债行为进行了严格限制，越来越多的地方政府采用变通方式来举债，如通过成立类似 “窗口公司” 的负债载体来筹集资金。为了达到借贷主体合法化和筹资方便，地方各级政府部门尤其是地市级政府部门近年来纷纷设立各类公司，如城建部门成立城市基础设施建设公司，财政部门成立国资经营公司，交通部门根据道路名称成立建设公司，等等。这些企业又通过出资、参股裂变为多家独立法人企业，分别进行筹资，
从事政府投资活动。在当前政府举债投资的资金中，银行信贷资金逐年增加。地方政府运用 “变通” 方式推动基层银行过多介入政府投资领域，形成了大量信贷资金长期化、财政化趋势，发展到一定阶段，必将形成信贷资金 “空壳化”, 为此银行业要为地方政府或财政承担巨额的资产损失，银行业的风险状况有可能进一步加剧.

此外，地方财政风险金融化还可以通过很多间接途径实现。如地方政府向企业征收过头税或增加税外负担将导致银行信贷资金间接财政化，地方政府违背企业意愿或超出企业承受能力要求企业进行项目投资，在地方企业大部分的营运资金依赖银行贷款的现实情况下，将投资风险间接转嫁给金融机构等 。

(2) 财政政策和货币政策相互配合欠协调.
一方面，货币政策不能有效地向财政政策传导。在我国目前的情况下，货币政策在相当程度上服从于财政政策，具体表现为：一是货币政策的制定被动地服从于中央和地方的经济发展目标和财政收支目标.
目前的经济增长方式正在从粗放型向集约型方式转变，宏观调控仍然带有浓厚的行政色彩，因此货币政策不能有效地逆经济风向行事，只能被动地适应经济增长和财政政策，甚至对经济的周期性波动起推波助澜的作用。二是中央银行缺乏相对于财政部门的独立性。财政部门常常通过间接方式迫使金融部门增加货币供应量，直接或间接地增加了中央银行的货币投放量。同时，财政信用的发展分散了国家财力，削弱了中央银行的资金实力，直接导致中央银行宏观调控能力的下降.

如在治理 2004 年经济过热的过程中，央行虽然采取了公开市场业务、调整准备金率等一系列收缩银根的做法，但真正起到作用的还是 2004 年 3—5 月国务院和发改委联合其他部委发布的一系列文件，才把局部行业和地区的经济过热局面控制下来。这说明了在我国目前的情况下，货币政策和中央银行缺乏自主性和独立性，必然导致金融体系被动地受到财政政策的影响。三是政府运用经济手段干预市场经济，在很多情况下的具体运用还停留在行政命令的层次，如何科学地运用财政货币政策还缺乏经验和科学论证，在市场经济发展过程中既存在金融机构行为不规范造成的金融风险，也存在由于政府不当干预金融行为造成的风险，当风险出现时，不得不动用财政力量加以解决.
另一方面，财政政策和货币政策相互传导途径不当，抵消政策效应。当前财政货币政策的传导是，财政发行国债，一方面扩大了财政支出，另一方面国家又强调财政收入的上升而加大税收力度。财政支出向财政收入的转移，抵消了积极财政政策的扩张效应，一些单位收到了财政拨款后又以交税或补税的方式上缴，对财政的欠款就是这种效应的反映.

同时，财政政策与货币政策在技术操作层面上界限模糊，财政政策以货币政策手段去操作，货币政策以财政政策手段去操作，没有起到二者分别应该起到的作用。而且，财政政策与货币政策之间缺乏默契配合，也 (姚云琦，2007).

(3) 地方政府行为缺乏规范.
长期以来，地方财政困难的问题并没有从根本上解决，地方财政可用于发展各项事业以及经济建设的财力严重不足。而且地方政府职能并没有从根本上转变，地方政府过多干预经济、干预企业行为以及政府不恰当的直接投资依然存在，再加上地方政府大力发展地方社会事业、发展地方经济的 “政绩” 思想，在财政资金不足时，通过行政手段和其掌握的经济与社会管理职能迫使银行资金进入地方的基础设施建设、市政建设、市场开发、招商引资以及社会事业领域，使银行代替财政承担资金提供的 “任务”。

财政部门与银行机制的关系；#

政府财政政策与货币金融政策的关系；包含在财政政策和货币金融政策后面起着重要作用的诸种因素的关系。否定了中央银行独立于政府的观点，不赞成中央银行的独立。中央银行和财政部门的政策目标从根本上是共同的，从基本内容上是重合的。范林录 (1992) 认为财政掣肘银行源于新经济体制下的旧财政职能，明确银行是国家分配生产建设资金的主渠道，

变对财政 “暗补” 为银行自主性投资，下放财政事权。张恩华 (1985) 则力主中央银行应保持相对独立的地位，发挥制约政府信用过度膨胀的作用。朱明熙 (1987) 认为，造成国民收入超分配的原因并非财政向银行透支或借款，财政与银行的协同配合、同舟共济是国家运用财政金融杠杆调节经济的内在要求。俞天一 (1992) 认为，财政和银行应该按照各自特有的功能对国民经济发挥其应有的职能作用，努力保持各自的平衡，互相尊重对方的平衡要求和经营管理方面的自主权，这是天经地义、无可厚非的事情。但是，不能由此而忽视或否定两者之间的客观内在联系，以及在一定条件下不可避免的相互影响。只有正视这种客观的内在联系和无法摆脱的互相影响，才能在进行改革和计划财政、信贷收支时，做到未雨绸缪，互相协调配合，实现真正的平衡，从而对国民经济发挥最大限度的杠杆作用以及进行有效的调节。相反，如果有意无意地忽视两者之间的客观内在联系，不顾在一定条件下不可避免的相互影响，那么必将事与愿违，使主观上希望保持的各自内部平衡最终遭到破坏，

预期的各自最大功效必将难以发挥。这正如 “连裆裤”, 尽管可以按照人们的某种意愿把它剪开，并分开缝制成两条裤腿，但是它们 (两条裤腿) 所服务的人的身体，仍是两腿相连不可分割的。没有一条腿平稳地站住并使出一定的力量，另一条腿就不可能朝前迈进，一条腿被滑倒在地，另一条腿如果不是被同时滑倒的话，其最好的结果也只能是吃力地、甚至是在被扭伤的情况下独自支撑整个身躯，

以免整体跌倒.“裤子” 虽然在表面上变成了各自独立的两条 “裤腿”, 但实际上仍然互相联系着。它们必须互相支持，互相配合才能发挥作用，这是不以人们的意志为转移

预算外资金 ①#

预算外资金作为不纳入预算管理，却用于满足政府履行其职能需要的财政性资金，形，至今它已经历了 60 年的发展和变化。纵观预算外资金产生和发展的历史，我们不得不承认预算外资金在我国的经济发展中曾经起到了十分积极的作用，功不可没。但是随着国家与国有企业分配关系的调整，政府职能的不断扩大，财政收支矛盾的突出以及税权集中与事权分散矛盾的日益加剧，导致了预算外资金的快速增长，由此也暴露了越来越多的问题。因此随着国家对预算外资金的严格控制管理以及我国社会主义市场经济的进一步完善，政府与企业职能的分离，政府规范的收入机制的建立，政府分配格局的形成，预算外资金必将完成它的历史使命，经过一个漫长的发展过程而退出历史舞台.

预算外资金存在的弊端然而预算外资金的大量存在，客观上阻碍了财政体制改革从建设性财政转向公共财政。另外大规模的资金游离于财政管理之外，对国民经济的健康发展产生了巨大的冲击作用，导致国民收入分配格局的失调和分配秩序的混乱，增加了改革的难度，其弊端日益凸显.

(1) 预算外收入进一步加剧了 “建设财政”、“养人财政” 的特征。从预算外资金的结构来看，它已经成为地方基础设施建设和其他发展支出投资融资中的一个重要的资金来源。由于缺乏一般科学管理原则和政绩显示的需要，一些预算外资金被地方政府投入到具有短期效益、快捷的工程上，重复建设和盲目建设现象非常普遍，成为诱发固定资产投资膨胀的主要原因，扰乱了国民经济的正常秩序.1998 年中央政府提出要从建设性财政转向公共财政，

(2) 预算外资金滋生政府浪费和财政腐败。由于预算外资金不受人大监督，地方政府可以方便地把预算内资源转移到预算外，甚至都没有进行预算外资金管理，
而直接分散在各级政府职能部门.1985 年我国开始全国性的 “财政物价大检查” 行动，清理各级行政机关、企事业单位侵占、截留的预算外资金状况，到 1997 年共查出违 纪 资 金 2044 亿 元，上 缴 1331 亿 元 (财 政 部 “财 政 监 督” 课 题 组，
2003). 可见因为缺乏有效的制约和管理机制，预算外资金在运用过程中，造成我国近几年投资、消费的双重膨胀，导致地方政府违规行为的产生，变成各种腐败现象的重要经济根源，破坏了国家预算的统一与完整，侵蚀了税基，使许多应纳入预算内的各级政府的财力游离于财政预算之外，动摇了政府内生财力的稳定增长。因此，也有人戏称:“预算外” 是个筐，计划亏空、违章开销、三公消费、职工福利、
年终红包��一切见不得阳光的 “开支” 都能往里装.

(3) 预算外资金导致地区差异增大，扩大了收入差距。财政本来应该是通过再分配的功能缩小各类差别，但预算外财力对经济、社会的平等问题、收入差别问题均有负面影响，扰乱了中央与地方、政府与企业、国家与个人的分配关系。我们以 2004 年我国地方政府的财政收入为例：当年地方预算内收入为 11893�37 亿元，中央转移给地方的收入 8000 亿元 (估算), 地方预算外收入为 4323�25 亿元，土地财政收入 6150�55 亿元 (估算), 共 30367�17 亿元，是当年中央政府财政支出的 3�85 倍，是 GDP 的 22�19％. 在地方政府可支配的财力中，预算外收入与土地财政收入之和占到 34�5％, 且未纳入预算管理。并且，政府级别越往下，对预算外收入与土地财政收入的依赖也更为严重。由此我们可以看到，当土地收入成为地方谋取预算外资金最主要的来源时，由于地租与地区的经济发展水平成正相关关系，
预算外财政更加拉大地区间不平衡的鸿沟 (平新乔，2007). 另外，从分配关系上看，预算外资金的膨胀破坏了国家预算的完整性，在地方收入增长的情况下，削弱了中央固定收入；名目繁多的罚款、收费、摊派等加重了企业负担，破坏了社会经济秩序，不利于形成公平竞争；预算外资金的收支挂钩，挤占了预算内收入，由于各单位的创收能力不同，导致各行业各单位的收入分配失衡局面不断加剧 (谢旭人，2009).

(4) 预算外资金分散了政府财力，造成政府内生财力隐性化，加剧了财政困难，削弱了政府协调和控制宏观经济和社会发展的能力。预算外资金的迅速增长发展和经济体制改革的进程.

(5) 预算外资金膨胀导致社会集团消费失控。因为预算外资金的分散管理和追求短期利益的特性，大部分预算外资金被转移到消费领域。预算外资金的使用使社会集团和个人非理性消费扩大。社会集团购买力是消费基金的一个重要组成部分，
这部分购买力的过度膨胀，一方面会造成消费基金的过快增长，加重财政负担；同时在物资紧缺的年代，还会增加群众购买紧俏商品的困难，影响政府与群众的关系。

“奥尔森困境” 与公共选择理论从预算外资金产生和发展的历史来看，虽然预算外资金曾经发挥过很重要的作用，但是随着经济的不断进步，市场的逐步完善，我国一直以来分散的财政预算体系已经与社会主义市场经济体制要求的预算的完整性格格不入，因此统一预算成为必然.

预算可以视为一种私人无法提供的公共产品，而导致预算提供不到位的原因，
就是由于缺乏 “选择性激励”: 即使每个人意识到需要公共产品，但是由于缺乏对提供者的额外收益而导致这种公共产品的提供仍然不到位。奥尔森 (Olson,1965) 把这种状况作了阐述，即个人从自己的私利出发，常常不是致力于集体的公共利益，个人的理性不会促进集体的公共利益。奥尔森所揭示的 “集体行动的逻辑”,
实际上是在说明 “集体行动的困境”, 我们也将其称为 “奥尔森困境” (Olson�sdiG lemma).“选择性激励” 这种制度供给的差异说明，即使有着相同公共产品需求的各国家，公共产品的提供也可能不同.

预算外资金是适应高度集中的计划经济而产生的，计划经济的土壤培育了预算外资金，并且随着经济改革的进一步深入，越来越膨胀。预算外资金在发挥其历史作用的同时，暴露出了许多尖锐的问题。虽然国家曾多次进行各种改革，然而却无法规避 “精简 — 膨胀 — 再精简 — 再膨胀” 这一怪圈，很多时候更有越减越多的趋势。不可否认，在预算外资金的改革上，我国也存在着 “黄宗羲定律”①, 存在着 “积累莫返之害”.

预算前进一小步，政治文明一大步。一个真正有能力的政府在财政上肯定是一个预算统一公开的政府。随着国家对预算外资金的严格控制管理以及我国社会主义市场经济的进一步完善，政府与企业职能的分离，政府规范的收入机制的建立，政府分配格局的形成，预算外资金必将完成它的历史使命，经过一个漫长的发展过程而退出历史舞台.

## 综合平衡理论具有以下几个方面的重大意义:

(1) 综合平衡理论抓住了国民经济比例关系中的主要矛盾 ——— 总供给与总需求的矛盾，从根本上说，也就是社会生产与社会需求的矛盾。国民经济持续、稳定、
协调地发展，协调是核心。需求与供给在总量与构成上平衡了、协调了，经济才能稳定，才能长期持续地发展。经济体制改革也要以总需求与总供给的大体平衡为前提。陈云同志反复强调 “按比例发展是最快的速度”, 实乃至理名言.

(2) 综合平衡理论抓住了矛盾的主要方面。从人类发展的历史长河看，生产的增长是无限的，但在一定的历史阶段，生产的发展和生产所能提供的物资供给总是有限度的。在我国社会主义建设中，人们总想早日改变落后的经济面貌，而在经济机制上又缺乏对需求膨胀的约束力，因此，急于求成、建设规模过大的倾向是主要的，是矛盾的主要方面；至于思想保守，建设规模过小，则是次要的，即使发生了也容易纠正，纠正起来损失也不大，所以主要问题在于寻求有效的制约方法，防止投资和消费需求超过国力，即超过我国生产和供给的可能. “四大平衡” 正是这样一种以平衡制约速度、制约急于求成的方法.

(3) 综合平衡理论抓住了防止需求膨胀中有决定意义的部分。我们所说的需求，是指以货币形态表现出来的有支付能力的需求。国家财政和银行所集中起来的资金，在社会总供给即社会最终产品 (c＋v＋m) 中并不占大部分，但在全社会所创造的纯收入 (m) 中却占大部分，这就使它具有左右全局的作用。更重要的是，
只有财政和银行这两种机构能创造出大于物资供应水平的有支付能力需求 (表现为财政赤字和信用膨胀), 而任何企业事业单位和个人都不具有这种功能。只要做到
就可以大体平衡。从这个意义上说，财政、银行两个总闸门对供求总量的平衡是具有决定意义的.
(4) 综合平衡理论是同其他一系列经济理论密切配合、互为条件的。财政、信贷、外汇、物资综合平衡，主要是在分配领域中起作用，尽管它在平衡供需关系中处于首要的、决定性地位，但它毕竟是整个国民经济运行中的一个方面，如果把整个经济视为两个侧面，物资的 (实物的、实体的) 和货币的，

那么 “四大平衡” 是货币侧面的全局性问题。财政、信贷、外汇、物资综合平衡的实现，需要有其他分配手段如价格政策、工资政策、企业财务分配政策等与之相配合；需要有包括综合财政计划在内的国民经济计划的全面安排；

需要有恰当的产业政策和资源的优化配置；更要有一系列改革和完整的经济管理体制，使之与生产力发展相适应的方针政策为基础。任何一种武器，不论多么锐利，必须与 “十八般兵器” 并用，才能取得胜利.

(5) 综合平衡理论要随着实践的发展而发展。与某些人所说的这一理论是 “产品经济” 的产物相反，这一理论的产生，是以货币运动与物资运动既相互联系又各自独立，即商品经济的存在为前提的，它萌发、形成于 20 世纪 50 年代五种经济成分并存的时期。以后我国实行了高度集中的计划体制，但商品经济还是存在的 (尽管它的范围受到较大限制). 正因为如此，这一理论在这一时期的实践中 (例如，60 年代初的经济调整) 仍然显示出强大的威力，我认为它在有计划商品经济形成过程中和形成以后，应当而且能够发挥更大的作用。当然，由于情况的变化，具体运用方式要有所变化，当前已提出了许多新的实际问题，例如，如何适当提高财政收入在国民收入中的比重，增强宏观调控能力；如何在新的情况下搞好综合财政计划，使财政、银行更好地相互配合，在加强预算内资金管理的同时切实加强预算外资金的管理；如何使企业既具有活力又具有约束机制，防止企业拖欠贷款而迫使银行增发货币，以保持银行货币发行的主动权；在对外开放、外贸体制发生变化的情况下如何进一步做好外汇的收支平衡，适当增加外汇储备；等等.

“三大平衡” 中的财政收支平衡，是国家财政所集中的那一部分国民收入同分配使用的部分国民收入之间的平衡；信贷平衡，则是银行动员资金和分配使用资金的平衡。财政、信贷的平衡反映的是财力的平衡关系，它既要求在总量上平衡，又要求在结构上保持平衡。财政、信贷之间存在着相互依存、相互制约的关系，财政收支平衡是信贷平衡的前提，信贷平衡是财政收支平衡的反映。而实现财政、信贷综合平衡是物资供需平衡的重要条件.

因为由财政、信贷形成的购买力是社会总需求的重要组成部分，在一定时期内，物资供应量是一个常数或变动不大，因此财政支出量和信贷投放量是综合平衡的关键。如果支出和投放量过小，就会降低生产速度，如果支出和投放量过大，又会造成物资供应紧张，引起价格的上涨和社会购买力的下降。由此可见，做好财政、信贷、物资的综合平衡，对国民经济协调发展具有极其重要的意义。

综合平衡思想从 “三平理论” 发展到 “四平理论” 说明人们开始将国际经济因素对国内经济平衡发展的影响纳入到宏观经济平衡的分析视野之中，但是理论界普遍认为 “三平” 仍然是 “四平” 中的关键与核心.

信贷收支平衡是综合反映周升业，侯梦蟾 (1963) 指出所谓信贷收支不平衡并不是直接表现在信贷资金来源和放款之间在账面上的差额，是放款和正常的信用性资金来源之间的差额。信贷收支不平衡的实质归根到底是物资供求不平衡。信贷收支平衡在 “三平” 之中被认为是 “综合反映”

. 依当时情况来看，银行只不过是财政的一个出纳部门，活动范围较小，仅对国营企业所需要的临时性、季节性的超定额流动资金发放贷款。同时由于统收统支，银行的存款主要来自于财政性存款，可供银行吸收的社会闲散货币资金很少，这样银行信贷收支出现差额，如果财政资金拮据不能及时拨足或财政出现赤字，只有向流通中投放没有物资保证的货币来解决，这就会引起物资供需的不平衡，因此，信贷收支平衡是财政收支、物资供应平衡的 “综合反映”. 由于信贷差额的实质是流通中的货币过多，从而解决的途径就是使过多的货币不要支出.
由于个人和企业手中的货币是满足个人消费与正常生产过程之所需，不能强制不支出，过多的货币最终只能通过控制国家财政收支来解决。因此，就有了 “信贷有差额，财政来平衡” 的说法。因为银行资金来源和资金运用之间永远是相等的，信贷收支不像财政收支那样通过差额即可看出平衡与否，在特定历史时期，人们对于信贷收支乃至货币供求平衡缺乏全面的认识，而近似地将现金发行增加量作为度量信贷收支平衡与否的关键指标，

即信贷差额＝贷款－存款＝现金发行。现在看来，这种观点存在着认识上的偏差，原因在于首先现金增发不能全面反映信贷收支不平衡而导致的货币供给过多或者过少的问题，因为现金只是货币供给的一部分，大量的存款货币增加不能通过现金增发体现出来；其次，现金增发不都是货币量过多的表现，因为经济增长本身客观上也需要现金增发予以满足。信贷收支平衡的实质其实是追求理论意义上的货币供求平衡.

计划经济时期，#

货币供给的调节主要是依靠综合信贷计划的直接调整，当时还没有货币供给层次划分①的概念。因此，才将货币供求平衡以信贷收支平衡加以替代，这样观察更直接、更具有可操作性.

物资供求平衡是基础物资供求平衡是指商品供求平衡，在 “三平” 之中被认为是基础。计划经济时期，对物资供求的分配主

“四平” 包含着两个方面的平衡：一是财政、信贷、外汇与物资在总量上的综合平衡，这就是财政、信贷、外汇活动所形成的货币购买力总额，应与物资供应总量达到平衡；二是财政、信贷、外汇与物资在构成上的综合平衡，这就是财政、信贷、外汇活动对生产资料和生活资料各自的货币需求，必须与它们的实物供应量相一致.

货币供求均衡与社会总供求均衡之间有着内在的联系 “三平” 的核心是要通过财政收支与信贷收支平衡实现资金运动与物资供应的相互协调、适应。从理论意义上看，其实质是在宏观经济层面追求货币供求与社会总供求的平衡问题。希克斯 (1937) 利用 ISGLM 模型搭建了产品市场和货币市场之间相互作用、共同决定国民收入与利率的理论框架，其实质也是将货币经济和实物经济联系起来，从而打破了新古典学派把实物经济和货币经济分开的两分法，给现代宏观经济分析提供了一个重要的分析工具.

信贷指标#

① CreditIndicators 【摘要】信贷指标是指信贷规模指标，也称作贷款限额控制或信贷规模控制。其本质上就是指中央银行运用行政权力严格控制商业银行资产负债表的资产方，
达到宏观上控制货币总量、微观上调整和优化信贷结构的目的，是中央银行控制信贷总量，进而控制货币供应量、管理总需求的一种数量化的货币政策工具，其具有一定的行政化控制色彩.

信贷指标在中国经历了如下几个发展阶段.(1) 计划经济时期：完全的信贷指标管理.(2) 1979—1984 年:“信贷差额包干” 下的变相信贷指标.
(2) 1979—1984 年:“信贷差额包干” 下的变相信贷指标. (3) 1984—1989 年：信贷指标正式成为货币政策的中介目标.
(4) 1994—1997 年：信贷指标的逐步淡化. (5) 1998 年以后：信贷指标的取消和 “复出”. 信贷指标可能造成效率损失和无法真正做到硬约束的问题，但由于我国现阶段经济体制和金融体系的一些特殊性：如银行体系内流动性过剩、国有企业和国有控股银行的预算软约束特征、国有银行公司治理不完善以及货币政策传导机制不健全等特征，所以，信贷指标在我国仍然具有不可替代的重要作用.
另外，政府通过信贷指标比较容易实现自己调控经济的意图，所以政府仍然倾向于使用信贷指标作为货币政策工具。但是，信贷指标的控制本质上是一种数量化、行政干预色彩浓厚的货币政策工具，会造成资源配置效率的损失，而且与价格型工具相比，数量型工具不够灵活.。

信贷指标是什么？#

信贷指标实质上是指信贷规模指标，也称作是贷款限额控制或信贷规模控制.

具体而言，是指中央银行在年初确定的允许商业银行当年可发放的信贷新增规模的
上限，然后将这个上限所确定的信贷规模以信贷指标形式分解到各个商业银行，商业银行当年发放的信贷总量不能超过分配到的信贷指标。信贷指标是一种指令性计划，各银行和金融机构不得突破。但是，由于信贷指标是年初由计划确定，经济形势的变化令当初确定的信贷指标不合时宜，所以，中央银行事后也经常调整信贷指标，或者在倒逼机制作用下中央银行不得不追加信贷指标.

信贷指标本质上看就是指中央银行运用行政权力严格控制商业银行资产负债表的资产方，达到宏观上控制货币总量 (社会总需求)、微观上调整和优化信贷结构的目的。政府通过下达信贷指标，不仅能控制信贷总量和货币供应总量，而且能具体规定分行业、分地区的信贷指标，并通过信贷指标管理能实现调整经济结构的目的。信贷指标常常伴随着利率管制，在信贷指标管理体制下获得贷款的企业实际上获得了低成本的资金，体现了政府对行业和地区的信贷支持。所以，信贷指标不仅仅是一个总量控制指标，更是一个结构控制指标.

信贷指标是中央银行控制信贷总量，进而控制货币供应量、管理总需求的货币政策工具。信贷指标有两层含义：一是指在某一个时点上 (如年末) 信贷总量，也就是信贷总规模的存量指标；信贷指标的另外一层含义是指某个时期内新增信贷量，即某个时期的流量指标。通常所指的信贷指标都是后一种含义.

信贷指标是一种数量化的货币政策工具，而且具有一定的行政化控制色彩。在社会主义国家或一些发展中国家，银行和企业是国有的或由政府控制，市场机制和金融体系不是很完善，政府在资源配置中发挥着重要作用。因此，货币政策发挥作用的微观基础并不存在，政府通过数量化、行政性的信贷指标能够较好地实现管理总需求、控制总信贷量的目的。在历史上相当长时期内，许多国家的中央银行都把信贷指标作为货币政策的工具，为了抑制经济过热，中央银行对商业银行信贷规模的上限进行规定.

信贷指标无法真正做到硬约束信贷指标的另一个非常重要的缺陷在于，信贷指标很容易被突破，无法做到真正的硬性约束。由于信贷指标是由政府决定的，很难保证信贷指标正好符合经济发展的需要，要么不足，要么过量，在执行过程中信贷指标总是不断地被调整。而且，国有企业和国有控股银行本质上都是由政府控制，政府经常为国有企业申请贷款而向银行施加压力，因此，国有控股银行无须为不良贷款和经营的低效率负责，

资金短缺时可向中央银行融资。中央银行由于隶属于政府而独立性不足，很难抵制政府的压力，只能不断地满足专业银行追加贷款的需求，货币发行不断增加，这种自下而上的货币供给扩张过程，就是所谓的 “倒逼机制”. 典型的情形是：在政府支持下，国有企业向本地区的国有银行的基层行提出贷款需要，基层银行经常突破信贷指标，国有银行的基层行又层层向上级行乃至总行提出增加信贷指标的要求，
迫使总行增加额度甚至资金，各国有银行总行最后又向中央银行申请再贷款，迫使中央银行不得不扩张信贷规模.

另外，由于时间不一致的问题，信贷指标很容易引发银行和地方政府的道德风险行为。政府年初下发信贷指标后，受到银行和地方政府支持的部门和项目会优先得到贷款，而将资金缺口留给中央政府支持的项目。在贷款指标用完的情况下，中央政府只能追加信贷指标保证自身项目的资金供给。这也是 “倒逼机制” 的另一种形式。信贷指标往往造成银行为了抢占指标，会倾向于尽快、尽早放出贷款；而到了年末，信贷额度往往已被用完。这就造成了两种可能：年初一些还贷能力不强的企业由于银行急于发放贷款而从中受益得到贷款，这增加了银行业整体出现不良贷款的风险；年末一些有实力的或急需贷款的企业在向银行融资时银行却已没有额度，贷不到钱会对企业发展造成很大的
是，信贷指标的控制本质上是一种数量化、行政干预色彩浓厚的货币政策工具，会造成资源配置效率的损失，而且与价格型工具相比，数量型工具不够灵活，

因此，发达国家纷纷放弃数量型货币政策工具。所以从长期来看，随着我国经济体制改革的深入，应该逐步创造有利于市场化货币政策工具发挥作用的外部环境，逐步放弃信贷指标的使用，真正取消对国有商业银行的信贷指标控制，代之以利率、公开市场操作、存款准备金、再贷款、再贴现和 “窗口指导” 等多种市场化货币政策工具，将中央银行的货币政策从直接调控转向间接调控.

“大财政、 小银行”①#

“BigTreasury,SmallBank” 【摘要】计划经济体制否定商品货币的作用，强调计划经济、产品经济。因此经济管理中，重行政手段、轻经济手段；资金分配上，重财政、轻银行。所谓 “大财政、小银行”, 指的就是改革开放前，计划经济的上述特征在财政部与中国人民银行的关系模式中的反映。它尽管是计划经济时代出现的经济现象，但至今仍未失去其意义，只不过 “大中央财政，小中央银行” 的格局，已经转变为 “大地方财政，小商业银行” 的模式。正是因为改革开放三十多年后仍旧存在的 “大财政、小银行” 格局，让我们认识到，其产生的根源并不单纯在于计划经济，而在于 “政府驱动型” 的经济发展模式.

经济资源都在政府的统一调度安排之下，政府的计划与国民经济的运行合而为一，因而诞生了 “统收统支” 的 “大财政” 与 “大一统” 的 “小银行”. 但随着改革进程的发展，经济活动的重心逐渐由公共部门向私人部门转移，
收入分配的格局逐渐由政府向企业和居民倾斜，这减少了财政可获得资金的规模，
却为银行提供了日益增多的资金来源，在这种情况下，政府就必须重新安排自己的融资渠道。一般来说，我们可以将政府汲取社会资源的能力分解为财政与金融两个渠道。财政融资可以采取税收、国有企业利润、政府债务等手段，金融融资则包括货币发行收入、对金融剩余

①的控制等内容，它们分别对应着通过财政配置的资金和通过银行配置的资金。自 1978 年以来，政府的融资格局经历过两个不同的阶段:
第一阶段大致为 1978—1994 年，其结果是形成了 “弱财政、强银行” 的格局；第二阶段从 1994 年开始，至今仍在进行中，这一时期财政融资能力与金融融资能力变化的方向与第一阶段恰恰相反.

, 到目前为止，“大财政、小银行” 的关系模式并未得到根本的扭转。尽管经历了政府融资格局中财政与银行 “强弱” 互换的两个阶段，银行体系在资金配置中的作用大大增强，但银行业 (特别是国有商业银行) 经营的政策性因素仍然很强，远未成为独立的市场经济主体，其根源仍在财政对金融资源的控制上.

“分灶吃饭” 与 “分税制” 的财政分权改革，一方面使得中央财政作为 “大财政” 的能力降低，另一方面也使得地方财政支配银行金融剩余的意愿和能力增强在财政分权的格局下，地方政府对本地的经济增长负责，官员晋升的考核机制更是强化了地方政府追求经济增长的动机，为此必须尽可能多地获取发展本地经济所需的资金
因此，“大财政、小银行” 要成为真正的过去，前提在于政府职能彻底地由促增长转变为保民生，将经济中投资、消费、储蓄等影响供求的决策真正交给市场来完。

“拨改贷” 是对国家预算内基本建设投资由财政拨款改为银行贷款的简称，是我国投资体制以及财政预算投资体制的一项重要改革。该项改革于 1979 年开始试点，1988 年终止.

“拨改贷” 实施的效果，与初期设想的基本建设投资体制有很大差距. “拨改贷” 并没有真正使投资由无偿使用变为有偿使用，解决预期中的基本建设投资责权利问题。其主要表现在：(1)“拨改贷” 后，建设项目的贷款总额按照国家基本建设计划切块分配给中央各主管部门，再由主管部门确定下达给其下属的建设单位.
但主管部门并不直接负担还贷责任，其安排计划也很少考虑还款问题，造成很多项目几乎没有还款能力但是分配了贷款；

(2) 先定计划后做可行性研究，使项目可行性研究成了可批性研究。鉴于当时的计划体制，建设单位申请基本建设投资贷款直接找上级主管部门，而与银行没有太大关系。主管部门与建设单位在安排项目计划时往往置建设银行于不顾，在确定了基本建设投资计划后才让银行调查，银行对贷款回收也承担不了真正的责任。因此，“拨改贷” 并没有收到期望的经济效果，反而带来了新的问题。例如，“拨改贷” 由于利息支出加大了建设成本，加大了预算支出规模和投资规模.

信贷差额包干 ① theResponsibilityofCreditFundBalance 【摘要】信贷差额包干是我国一种信贷资金管理体制，始于 1979 年，止于 1984 年。信贷差额包干是金融体制改革中 过 渡 性 的 重 要 一 环，其 核 心 原 则 为 “统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额包干”. 新中国成立以来，中国信贷资金管理体制经历了从计划经济时期的 “资金供给制” 向市场经济的 “资金交易制” 的转变.1978 年以前，我国信贷资金管理体制是 “统存统贷”;1978 年以后，我国信贷资金管理体制也改革为 “信贷差额包干” 和后来的 “实贷实存”;1998 年，中国人民银行正式宣布放弃对商业银行的贷款规模控制，实行 “计划指导，
自求平衡，比例管理，间接调控” 的新的信贷资金管理体制。信贷差额包干的产生主要是经济和金融体制的客观要求。从 1979 年经济体制改革以来，一方面，计划经济体制开始向有计划的商品经济体制转轨，体制变迁要求建立新的信贷资金管理体制；另一方面，在金融领域，中国人民银行 “大一统” 的体系逐步被打破，为 “信贷差额包干” 这种 “分权式” 信贷资金管理体制创造了可行性。信贷差额包干打破了计划经济体制下的 “统存统贷” 的坚冰，标志着我国建立适应市场经济体制信贷资金管理体制的开始。所以，信贷差额控制在我国信贷资金管理体制的演变中具有承上启下的作用，在我国的金融体制改革中发挥了积极的作用。但是，由于信贷差额包干是特定历史时期的产物，具有很大局限性，因此随着金融体制的改革不断深入，信贷差额包干最终退出了历史舞台.

何谓信贷差额包干作为一种信贷资金管理体制，信贷差额包干是我国在改革开放的背景下，为了适应经济体制、金融体制的需要而对银行信贷工作进行的一次初步改革。信贷差额包干始于 1979 年，止于 1984 年。在短短六年的试行时间内，承前启后，是金融体制改革中过渡性的一环。它改变了计划经济条件下对银行信贷指标按计划管理的状况，给予分支行一定的自主权的做法，既是改革的尝试又是改革的铺垫，同时满足了当时经济发展的需要。由于信贷差额包干终究是一个在计划经济体制下的产物，
客观上无法适应市场经济的要求，因此信贷差额包干在 1985 年完成了其历史使命，

全额信贷 ① FullCreditSupply#

额信贷一般用来指 20 世纪 80 年代，中国国有企业的流动资金由国家拨付，通过银行进行全额贷款来提供的。全额信贷是指国营企业的全部流动资金经有松部门核定后，由人民银行用信贷方式统一提供的办法。这是我国在改革开放初期，探索经济管理体制改革过程中施行的流动资金管理办法，也是用来取代国营企业的流动资金由财政部和银行 “分别供应、分口管理” 的办法。在当时高度集中的计划经济体制下，国有企业的资金由国家供给，产生的效益也期望能够上缴国家。不过，虽然国家出资并通过银行提供全额信贷，但是由于国企在当时经营效益羸弱，所以国家不仅没有获得收益，反而需要弥补国企的亏损。这实质上反映了当时计划经济体制的弊端：企业缺乏激励机制，员工无心研发新产品，劳动积极性普遍不高，从而造成产品质量低、销售差以及存货大量积压的局面。在这样的历史背景下，由于国家财政资金短缺，无法承担大规模投资和执行宏观经济调控的主要任务，不得不在大量赤字的压力下实行企业流动资金全额信贷。全额信贷的推行以及

全额信贷是中国财政金融体制转型过程中颇具特色的经典事件之一。从发展历程上看，我们国家在 20 世纪 50 年代末和 70 年代末分别施行了两次不同的全额信贷措施。当时，国家希望改革国营企业流动资金的供应方式，期望通过实行全额信贷来提高企业资金运用效率。虽然当时这种改革尝试最终没能完全实现预期的效果，但为后期深化国营企业改革甚至金融体制改革都提供了宝贵的经验财富.

特定的经济体制和金融体制的制约，企业的 “权、责、利” 不对等。企业扩大自主权后，其生产发展基金也只用于固定资产投资，不愿补充流动资金，而一亏损就是冲销国拨资金和银行贷款，不负经济责任。虽然全额信贷试图通过运用信贷杠杆工具改变国营企业的激励机制，但是现实中企业在信贷压力下并没有激励提高自己的效益。在经济转轨过程中，国家的指令性计划范围大大缩小，运用市场的间接控制方式又没有条件运转起来。这样，企业既不受制于国家的指令，也不受制于市场。企业的行为扭曲，表现在资金扩张冲动、留利分光吃尽、相互攀比、不留积累、行为超短期。因此，只有使企业不再依赖国家计划指标，而是转移到向市场寻求对策，企业才能在一致利益下节约资金、提高效率。这是银行信贷资金得以有效运用的微观基础.

分灶吃饭 ① TheSystemofFiscalExpenditureand RevenueSegregation#

【摘要】从 1980 年到 1993 年，我国财政预算管理实行 “划分收支、分级包干” 体制，简称 “分灶吃饭” 体制，它包含了中央和地方财政收支两方面范围的划分，以财政收入责任的划分为主。财政预算管理体制由统收统支体制向 “分灶吃饭” 体制转变，就其中央政府与地方政府财政收入分权契约性质而言，实际上是由代征合同为主向分成合同为主的财政收入分权契约转变。这种财政收入分权契约的确立，优点是明确了中央政府与地方政府的权力边界，短期内提高了地方政府财政增收节支积极性，也强化了地方政府经济责任，促进了改革开放后十多年的经济发展。缺点是强化了地方利益机制，

开始以地方与中央签订财政上的 “承包” 协议为主，形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政关系，这种财政体制被称为财政上的 “分灶吃饭”. 在 “分灶吃饭” 的前后，我国的财政预算管理体制分别是 “统收统支” 和分税制.
“分灶吃饭” 分为三个阶段：1980—1984 年，实行 “划分收支，分级包干” 体制；1985—1987 年，实行 “划分税种、核定收支、分级包干” 体制；1987—1993 年，实行 “多种形式包干制”.

(1) 基本上按照 “利改税” 第二步改革以后的税种设置，划分于各级财政收入。中央与地方政府税种及税收收入划分见表 12—2

“分灶吃饭” 虽然包含了中央和地方财政收支两方面范围的划分，但是从内容上主要在于财政收入责任的划分，实际上主要属于财政收入分权问题。在财政收入中，主要是税收收入，因此我们以税收为例说明 “分灶吃饭” 体制中的契约性质.
政府税权包括税收立法权、征管权、收益权三个部分。总结各国的政府间税收分权实践，一个显著特点是税收立法权集中于中央政府，中央和地方政府财政收入分权主要是关于税收征管权和收益权划分问题。根据税收征管权和收益权的划分，中央和地方政府可采取的财政收入分权的合同有四种:
(1) 定额合同 (fixedrentcontract). 中央政府要求地方政府每年上缴固定的税收收入，其余的全部留存地方支配使用。假定税收总收入是 T, 定额是 T0,
么中央政府和地方政府取得的税收收入分别为 T0 和 T－T0. 理论上定额合同还可以采取另一种形式，就是面向地方政府的定额，即地方政府在取得固定的税收定额后，剩下的全部税收收入上缴中央。但是这种定额合同对地方政府税收积极性的激励作用非常小，现实中很少采用这种定额合同.
(2) 分成合同 (sharecontract). 中央政府将税收收入的一定比例留给地方政府，剩下的留给中央政府。假定地方政府获得的分成比例为 α, 那么中央政府和地方政府取得的税收收入分别为 (1－α) T 和 αT. 分成合同的典型事例就是共享税，
这在世界范围内比比皆是。如美国消费税是联邦和州的共享税，销售税是州和地方的共享税。德国公司所得税实行联邦政府、州政府和地方政府间三级政府共享，法人税和增值税实行联邦政府和州政府二级政府共享.
(3) 分税合同 (taxsharingcontract). 这是彻底的分税制形式，中央政府和地方政府各自完全拥有某些税种的征管权和收益权，中央既无须向地方返还税款，地方也无须向中央上解税款。这种税收分权形式的普遍形式是将针对房产、土地及收费项目等小税种交给地方政府征管，中央政府管理公司税、个人所得税等大税种.
分税合同的一种特殊形式是中央政府和地方政府针对同一税种按税率、税基等标准划分各自的范围，分别征收。这种形式由于政府间针对该税种的征管权和收益权互不交叉，因而仍属于分税合同.
(4) 代征合同 (agentlevyingcontract). 中央政府委托地方政府征税，征管权归地方政府所有，所征税款完全上解中央财政，税收收益权完全归中央政府所有.
根据这四种合同的定义，假定税收收入、分成比例和税收定额分别为 T、α 和 T0, 那么这四种合同可以用统一的形式表示，地方政府所得为 TL＝αT－T0, 中央政府所得为 TC＝ (1－α) T＋T0, 见表 12—3.

为便于比较，将四种契约形式的效率优劣简述如下:
对地方政府的激励：分税合同＞定额合同＞分成合同＞代征合同；
对中央政府的激励：代征合同＞分税合同＞分成合同＞定额合同；
监督地方政府税收努力成本：分成合同＞定额合同＞分税合同＞代征合同；
与地方政府讨价还价成本：定额合同需随时间调整，其他契约一旦制定，可以维持相当长的一段时间.
根据以上比较分析，我们就可以判断 “分灶吃饭” 体制的契约性质和效率问题了，为做比较，我们同时也分析 “分灶吃饭” 体制前后的财政管理体制

　积极影响 (一)
分灶吃饭明确了中央与地方权力边界，提高了地方政府财政增收节支积极性实行分灶吃饭的预算管理体制，是国家财政管理体制的一次重大改革，在收支结构、财权划分和财力分配等方面，都发生了很大变化。同原财政体制比较，新的财政体制有以下几个特点：(1) 由 “一灶吃饭” 改为 “分灶吃饭”. 分为中央 1 个灶，地方 20 多个灶，打破了吃 “大锅饭” 的局面. (2) 财力的分配，由 “条条” 为主改为 “块块” 为主。过去各项财政支出，原则上都由 “条条” 分配，地方很难统筹安排、调剂使用。分灶吃饭以后，对于应当由地方安排的支出，中央各部不再由 “条条” 下达指标，改由地方根据中央的方针政策、国家计划和地方的财力统筹安排。这样做大大增加了地方的财政权限，有利于因地制宜地发展地方生产建设事业.(3) 分成比例和补助数额，由一年一定改为五年一定。过去每年要核定收支，
一年一变，年初吵指标，年中吵追加，年底吵遗留问题，矛盾很多。分灶吃饭后，
一定五年不变，使地方 “五年早知道”, 便于地方制定和执行长远规划，发展地方的经济和社会事业.(4) 寻求事权和财权统一，权利与责任统一。这种财政体制是根据计划与财政实行两级管理的原则设计的，财政的收支范围又是根据企事业单位的隶属关系划分的。谁的企业，收入就归谁支配；谁的基建、事业，支出就由谁安排。其事权与财权比较统一，而且 “分灶吃饭” 自求平衡，权利与责任也挂得比较紧。由于节约归己，促使地方在狠抓增产增收的同时，十分注意节约支出，反对浪费，精打细算，严格财经纪律，这些措施大大提高了地方政府增收节支的积极性.

财政管理体制不规范，助长了地方机会主义倾向财政包干体制多是中央政府与地方政府一对一谈判确定的，讨价还价因素很多，对各省、自治区、直辖市没有一个统一的政策，不能体现公平与效率原则。中央变更或确定体制、基数、比例时，往往需要与地方 (包括国有企业) 进行一对一的谈判，讨价还价式的吵基数、争比例，使中央往往处于矛盾的焦点。地方利用信息占有的优势往往使中央处于不利的谈判地位而疲于应付。特别是由于一对一的讨价还价过程缺乏透明度，助长了地方之间强烈的不公平感。上缴率高的富裕地方会觉得吃了亏，贫困地方会感到来自中央的补助不够多，使地方产生一种对整个体制安排的不信任感，从而破坏中央与地方关系的基础。这种体制的随意性，增多了不确定的主观人为因素，使体制变动、宏观经济巨幅升跌和政治运动成为三位一体的互为因果的恶性循环，造成生产力和经济资源的巨大损失。同时在 “跑部钱进”、
“会哭的孩子有奶吃” 的心理驱使下，很多财政性资源被投入到寻租等非生产性的灰色支出地带，不仅导致决策过程的不民主、不透明、不公正、不客观，还造成财政资源的极大浪费.

利改税，就是把国营企业利润全部上缴国家，改为国家按照规定的税率向国营企业征收所得税.
释义通过利改税，国营企业上缴所得税，把国家同企业的分配关系用法律的形式固定下来，使企业逐步做到自主经营、自负盈亏，真正成为独立的经济实体。在此基础上，把职工利益与企业的生产经营结合起来，打破平均主义，使先进的得到鼓。

第一步利改税以后，大部分国有企业的实现利润在缴纳所得税后，还要采取递增包干、固定比例上缴和调节税等多种复杂形式上缴一部分给财政。实际上是所得税和利润上缴两种分配形式同时并存。国有小型企业累进所得税的级距也没有拉开，负担有些不合理，因此，需要继续进行第二步利改税改革.
第二步利改税改革的基本内容是将国营企业应当上缴国家的财政收入分别按照 11 个税种向国家缴税，也就是由 “税利并存” 逐步过渡到完全的 “以税代利”, 税后利润留给企业使用。改革内容有几方面，一是完善利改税办法，对大中型国营企业仍按 55％的税率征收企业所得税，税后利润一律再征收利润调节税，一户确定一个税率，由财政部门和企业主管部门一家一家地核定。确定后若企业利润有增长，对于增长部分减征调节税 70％. 与此同时，根据利改税的需要，对整个工商税制进行了全面改革。具体要点是:
(1) 第二步利改税，将现行的工商税按照纳税对象，划分为产品税、增值税、
盐税和营业税；将第一步利改税设置的所得税和调节税加以改进；增加资源税、城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税。国营企业应按照国务院颁布的有关税收条例 (草案) 和征收办法执行.
第一，产品税。对生产应纳产品税产品的国营企业，在应税产品销售后，应按照规定计算缴纳产品税。从 1984 年 10 月 1 日起，卷烟提价收入部分，也按规定缴纳产品税。原由预算拨补的烟叶提价补贴和名牌烟价外补贴，同时取消.
第二，增值税。对生产应纳增值税产品的国营企业，在应税产品销售后，应按照规定计算缴纳增值税。通过实行增值税，避免重复纳税，促进专业化协作生产的发展，适应调整生产结构的需要。计算缴纳增值税时应扣除的项目，应按照国家统一规定办理，不得任意扩大或缩小范围.
第三，盐税。对生产、经营和进口盐的国营企业，在销售或进口盐时，应按照规定计算缴纳盐税.

第四，营业税。对从事商业、物资供销、交通运输、建筑安装、金融保险、邮政电讯、公用事业、出版业、娱乐业、加工修理业和其他各种服务业的国营企业，在商品销售或取得营业收入后，应按照规定计算缴纳营业税。国营商业批发节的营业税，先在石油和五金、交电、化工行业征收；国营商业其他行业以及物资、供销、医药、文教和县以上供销社等批发环节的营业税，暂缓征收。国营建筑安装企业承包工程的收入，暂缓征收营业税.

第五，资源税。对从事原油、天然气、煤炭、金属矿产品和其他非金属矿产品资源开发的国营企业，在应税产品销售后，应按照规定计算缴纳资源税。先对原油、天然气、煤炭征收资源税，其余的暂缓开征。对合理开发资源的矿产企业 (包括小煤窑), 国家需要扶植发展的，可以给予减税照顾.

第六，城市维护建设税。凡缴纳产品税、增值税、营业税的国营企业，应按照规定计算缴纳城市维护建设税.

第七，房产税。对拥有房产的国营企业，应按照规定计算缴纳房产税.

第八，土地使用税。对使用属于国家所有土地的国营企业，应按照规定计算缴纳土地使用税.
第九，车船使用税。对拥有行驶车船的国营企业，应按照规定计算缴纳车船使用税.

第十，所得税。对盈利的国营大中型企业，应按照 55％的固定比例税率计算缴纳所得税；对盈利的国营小型企业，应按照新的八级超额累进税率计算缴纳所得税.

第十一，调节税。盈利的国营大中型企业在缴纳所得税后，应按照核定的调节税税率，计算缴纳调节税.

上述城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税，保留税种，暂缓开征。另外，国营企业缴纳的屠宰税、烧油特别税、农 (牧) 业税、建筑税以及奖金税等，仍按原有规定征收.
(2) 核定调节税税率时，以企业 1983 年实现的利润为基数，在调整由于变动产品税、增值税、营业税税率以及开征资源税而增减的利润之后，作为核定的基期利润。基期利润扣除按 55％计算的所得税和 1983 年合理留利后的部分，占基期利润的比例，为核定的调节税税率.
在核定国营卷烟企业的调节税税率时，企业 1983 年实现的利润还应加上卷烟提价收入，再扣除卷烟提价收入应纳产品税、烟叶提价补贴、名牌烟价外补贴后的余额，作为核定的基期利润.

倒逼机制 ① AntiGdrivingMechanism#

【摘要】国有企业的预算软约束和地方政府的行政力量相融合，在信贷资金获取上向国有银行不断施加压力；国有银行在存在对国有企业实行倾斜政策的背景下，通常总是要在一定程度上对国有企业的借款要求让步。当这种现象普遍化时，就会出现这样的结果：国有企业向国有银行的基层行施加压力突破了基层银行的信贷配额上限，国有银行的基层行又层层向自己的上级行乃至总行提出扩张要求迫使总行增加额度，各国有银行总行最后又向中央银行申请再贷款，迫使中央银行不得不扩张规模。这种起源于国有企业借款要求的自下而上的货币供给扩张过程，就是所谓的 “倒逼机制”.

倒逼机制所体现的制度含义 “倒逼机制” 是在我国经济体制从计划经济向市场经济变迁的大背景下产生的一种现象，反映了特定历史时期银行与企业、银行与中央银行以及银行与地方政府之间的特殊关系，倒逼机制的形成是这三种关系合力共同作用的结果.

政治周期、政绩显示机制与地方政府干预政绩考核机制决定着政府官员的行为偏好，改革开放以来，在中央政府提出以经济建设为中心的总体目标下，经济增长成为地方政府政绩和执政能力的重要体现，地方政府具有追求经济增长的强烈意愿，经济增长率的高低成为地方官员是否得到提升的关键指标。范方志等 (2005) 认为，伴随着换届而出现的投资冲动的推动力不是来自于中央政府或中央银行的货币政策，而是来自于各级地方政府为追求政绩而产生的大干快上的举措.。

三角债: 1989—1993①#

ChinaDebtGChain:1989—1993 【摘要】如果我们将 “三角债” 界定为多个企业相互之间超过正常商业信用期限的债务累积，那么，“三角债” 在中国经济运行过程中是一种经常出现的现象，例如在 20 世纪 60 年代初期，在 90 年代、甚至 21 世纪初期，都存在过；但本文讨论的是特指 80 年代后期至 90 年代初期的比较异常的一次相互拖欠现象，
这种异常体现以下两个方面，一是规模大，大部分企业陷入或 “欠人” 或 “人欠” 的债务网络中，总的债务规模占同期 GDP 和银行贷款比重较高；二是持续时间长，从 1989 年到 1993 年持续了近 5 年之久。它的形成，既有一般性的经济体制落后、经济结构失衡、信用文化不健全等基础性的原因，也有特定时期 “治理整顿” 政策因素的影响；实际上，正是长期体制与短期政策效应的相互叠加，

三角债” 的治理 20 世纪 90 年代初期，企业相互拖欠形成的 “三角债” 已经严重影响了整个经济的运行，由于牵涉面广，不得不由国务院直接出面组织全国清欠；鉴于东北是传统国有企业集中地区，问题更加严重，所有清欠工作也以东北为主要试点，形成经验后向全国推广.。

笼中虎”① “TigerinCage”#

【摘要】“笼中虎” 是中国货币金融理论界对 1988 年以来居民手持货币和在银行的储蓄存款对市场供求可能造成冲击的一种形象表达。它产生于经济体制转换伊始的特殊时期，并贯穿于迄今为止的整个改革过程；一直对中国金融制度变迁路径的选择产生重要影响.“笼中虎” 的产生机制深藏于由 “放权让利” 改革所触发的财政与银行体系汲取能力的相向变化过程。由于国家无力在短期内修复与重建残缺的内源融资制度，最终形成的政府主导型经济增长模式只有倚重以国有银行体系为核心的外源融资机制。作为这一过程合乎逻辑的制度后果，居民储蓄存款被迫承担起了支持长期经济增长的责任，而为了确保在银行体系账面上迅速积累的居民储蓄存款的稳定，国家又不得不慷慨兜揽了与此相关的几乎全部金融风险。尽管在既有的改革过程中 “笼中虎” 罕有发作甚至长期表现平稳，但对其潜在风险的担忧与防范却牢牢钳制着金融改革路径的选择。当随后的金融制度演进需要市场因素的成长时，才发觉金融市场化的空间已被既有的改革逻

有关 “笼中虎” 最早的理论刻画见于樊纲、张曙光 (1990) 的著作，随后在黄达 (1993a,1993b) 的著作中也有近似的描述。一直到现在，人们仍然不时借助这一概念来提示过多的货币投放和储蓄存款增长给市场供求可能造成的压力以及与此相伴随的通货膨胀风险.
在樊纲、张曙光等 (1990,pp�419 436) 看来，“笼中虎” 是被迫储蓄的结果，而被迫储蓄又是被迫替代的一种特殊形式。所谓 “被迫替代” 是指，“替代不是个人根据价格成本关系和效用均衡关系自愿做出的，而是因为数量限制被迫做出的”, 这实际上也是一种 “外溢效应”(spillGovereffect), 也就是说，一个市场上未被满足的需求会 “外溢” 到另一市场上去。就 “被迫储蓄” 而言，其外溢效应则现为，“买不到今天的消费就去买明天的消费”. 更进一步看，被迫储蓄与市场短缺直接相关，这种短缺既可能是总量的，也可能是结构的；在经济发展初期可能是总量的，而在经济发展到一定程度后则又会是结构的，而在多数情况下，则往往是总量的与结构的短缺并存。从广义上讲，被迫储蓄有两种形式：一种由消费品短缺导致，另一种则由投资品短缺造成。人们通常关注的是狭义上的被迫储蓄，即由消费品短缺导致的储蓄增长。无论如何，在货币经济时代，人们因一时买不到东西而滞留下来的购买力一般会以两种形式存在，一种是手持现金，另一种是商业银行体系的居民存款。不管是居民的手持现金还是其在银行体系的储蓄存款，之所以被称为 “笼中虎”, 显然是因为它们代表的是潜在的或者未实现的 “购买力”.“消费者持有这种购买力，时刻在市场上搜寻所需要的消费品，在任何时期中，被迫储蓄都犹如随时伺机出笼的猛虎，一遇风吹草动，就会 ‘下山’, 构成经济不稳定的重要因素” (樊纲、

在提供给他们的金融工具 “菜单” 上，只有两道风险迥异的 “菜品” 可选，一道是零风险的银行存单，另一道则是高风险的股票。经过证券市场初创时期的激情尝试与紧随其后的行情激荡，人们开始静下心来仔细端详和重新 “品味” 摆在他们面前的这两道金融 “菜品”. 银行存单的确收益偏低，甚至有时还会遭遇负实际利率，但它却具有一个得天独厚的优势，那就是国家、银行体系与居民部门曾就此签署了一份风险担保合约，凭此合约，便可让储蓄存单长期保持其收益的平滑性质，从而彻底解除存单持有者的后顾之忧。依据金融学常识，股票兼具高收益和高风险的特征，正因如此，不少人的财富状况会因此在一夜间 “别若天壤”. 可是，基于当时特殊的制度背景，不少初涉证券市场的投资者并未留意这种特征，特别是在中央和地方政府几度伸手干预之后，人们更是一度产生了政府兜底从而股票只赚不赔的错觉。后来的制度变迁过程表明，政府无意也无力兜揽本应由投资者自己承担的市场风险。因此，与银行存单相比，股票就有一个先天的比较劣势，那就是在国家与股票持有者之间不存在风险 “兜底” 的金融制度约定。两相比较，对于平均收入水平尚低且拥有风险厌恶偏好的中国绝大多数老百姓而言，他们将更多的金融财富配置于银行储蓄存单而不是股票无疑是一种理性选择.

“笼中虎” 的制度困局在中国经济改革过程中，政府储蓄与居民储蓄的相向变化以及决策层对于居民储蓄存款稳定性的担忧，产生了一个意外的 “间接” 制度后果，那就是 “大大增强了充当居民储蓄向工业部门流动之中介渠道的银行系统的作用”

## 点贷 ① “DesignateLoan”
【摘要】20 世纪 80 年代我国信用资金管理体制向商业银行信贷资金应用自主权扩大改革过程中，为应对 1988 年经济过热实施强力紧缩后出现的经济低迷，

1989 年以 “点贷” 作为启动经济的手段。但因市场需求乏力和行政式贷款固有的缺陷，启而不动。经济的恢复有其自身的规律和必经的过程，资金分配上的行政干预是无效的。从点贷实施前我国信用资金管理体制改革的方向看，点贷的实施是一个退步。点贷作为行政干预资金分配的典型形式，其特征体现在中国的整个改革进程之中。行政分配资金的低效率，是中国金融改革市场化取向的重要原因。但是，政府主导的改革进程，始终伴随着类似点贷的行政指令性资金分配的制度安排。市场和政府的拉锯，直到今天仍然影响着中国金融的健康稳定发展，
而政府对银行资金有形与无形的影响可能造成的弊端充分体现在 “点贷” 中。

点贷” 释义点贷，也称为戴帽贷款，作为一种信贷倾斜政策，主要是指规定了贷款对象、
贷款时间和贷款用途 (定期限、定投向、定数额) 的一种贷款方式。与日常理解的银行业务中按长官意志实施的点名贷款不同，这里特指 1989 年中国经济陷入低迷后，中国人民银行试图通过对特定国有企业、特定时段、特定数量的贷款，以振兴经济的权宜措施。当时，承担货币政策决策和实施之责的货币当局，没有正式的官方文件对它进行周全的规定，作为一项应急性的工作安排，充分体现了它作为权宜之计的临时应对措施的性质.

点贷在实际操作过程中一般由上级行带规模、带资金下达给基层行 (处), 或只下达规模，由基层行 (处) 自己解决资金，或是从同级人民银行借入相应资金解决。点贷的出现和运用，与当时我国治理经济环境，整顿经济秩序的大气候和深化银行改革有着密切的关系，也是贯彻当时中央银行确定的 “控制总量，调整结构，
保证重点，压缩一般，适时调节” 的货币、信贷方针的具体表现。在银根抽紧、信贷资金紧张的情况下，更是银行控制总量、调整结构、活化存量、优化增量、实行合理有效的信贷倾斜政策的一项有力措施。但是在实际操作过程中也出现了大量的问题。作为市场化改革进程中的一个经典事件，点贷是我国信贷政策变迁中的重要一环，具有承上启下的过渡作用。而且，点贷所折射出的指令性贷款这一核心思想，就更具有制度和理论意义.
点贷的真相

在治理通货膨胀的背景下，加上国民经济遇到市场疲软，产品积压，债务拖欠
等诸多矛盾的困扰，为尽快摆脱困境，国家在其他政策措施难以出台或奏效的情况下，加强对金融政策的利用，试图通过松动货币信贷闸门启动经济，国家通过银行向国民经济注入四次启动资金，最主要的是重点专项短期贷款 (以下简称 “点贷”) 启动，1989 年由中国人民银行拿出启动贷款 280 亿元，对全国 234 户大中型企业进行点贷启动。这是点贷这一事件的初始. “点贷” 由于期限短，金额小，一般用于解决急需的、短期的资金需要，以启动生产，起到注入一点、解开一片的作用.
(1)“点贷” 的特点.
首先，点贷具有定投向、定规模、定期限的特点。定投向是指点贷资金只能用于人民银行确定的重点企业的重点项目，不能挪作他用。点贷的规模也是事先确定的，一般具有规模大的特点，主要用于解决企业生产经营过程中的流动性不足，周转不畅，帮助企业解开资金的紧张局面。定期限主要是指点贷资金有严格的归还期限，一般为三个月，最长半年，不能随意延长，具有行政性的硬的归还限制。其次，在操作上，点贷就是对部分企业所需的资金实行 “戴帽下达”, 定项使用。当时一般的操作办法是，人民银行在年度内，根据不同时期的重点需求临时安排，分配渠道是先由人民银行总行在系统内逐级下达，再由基层人民银行通过专业银行投放到企业，资金来源主要是人民银行的短期贷款。点贷资金一般是随着上级行 (总行、省、地分行) 对部分大中型国营企业和地方骨干企业的贷款通知单一次性下达到基层行处，同时通知到有关企业。这样，不管上级行所指定的企业是否要求贷款，能否贷款，基层行处都得见 “单” 放款。不论是放款，还是收款，基层银行都只是执行.

(2)“点贷” 执行过程中的扭曲.
首先，贷款项目的扭曲。点贷的本意是保证重点企业和重点项目，但是这个重点的确定，决定权只在人民银行。专业银行和地方政府可以上报重点企业和项目名单，最后由人民银行根据国家的产业倾斜政策和具体情况确定。因此，自下而上的上报和自上而下的下达，这样的流程在信息传递过程中就很容易失真，很难保证点贷的企业和项目能真正实现打开和启动经济的目的。在 1989 年的经济形势下，资金是异常紧张的稀缺资源。争取到 “点贷” 队伍中来，分得这块 “点贷” 资金蛋糕，是当时大部分企业和政府的目的。在这种情况下，有些企业专门设立了公关部，招聘公关人员，跑政府、跑主管部门、跑银行，对政府、银行实施公关，不择手段，编织关系网，千方百计要求上级政府给予贷款。在要贷款的过程中，不少企业总结出了不少经验和诀窍.

他们认为，要贷款的诀窍主要有二：一是拉关系找上级银行点贷，只要是点贷项目，不给也得给；二是建设胡须工程，作为继续要求借款的借口，民间常说会哭的孩子有奶吃，贷款建的半拉子工程搁在那儿，银行不能不扶持，反正投下的资金都是银行的钱，项目一天建不成，投下去的贷款就一天不见效。在实施过程中，点贷项目很多违背了初衷，据统计，1989 年的 280 亿元点贷资金有 60％~70％变成了企业的积压和库存.
其次，期限的扭曲.

点贷资金一般是解决企业短期资金急需，期限较短，一般是三个月，最长半年，到期必须收回。但是点贷资金的钱一投下去，很多被挪作他用，有的直接投入了固定资产的建设项目，三个月到半年的时间是很难收回的。实际操作中，部分企业由于种种原因不能按时归还，但由于点贷资金收回后可继续周转使用，点贷资金主管行为了支持生产，在贷款到期未收回时采取指标掉期、虚还虚贷的办法，另行安排下达。这种开 “空头支票” 的做法循环往复，不可避免地出现了点贷资金指标虚涨，基层行和企业徒有其名的现象。而且点贷的资金审批期限也比较长，一笔点贷，从企业提出申请，到上级行下达贷款计划，其间要经历许多环节，时间至少要两三个月，并且还要企业、主管部门以至当地政府领导上下融通，耗费大量的人力物力。例如，当时被列为重点的江西磷肥厂，从 1989 年 6 月起就向上申请点贷，到 9 月初贷款计划才得以落实，而贷款入账又拖至 9 月 20 日，

历时三个多月，这在当时都是很常见的现象.
再次，地方政府的干预。在财政分权之后，地方政府对本地的经济增长和企业非常关注，常利用行政手段对金融机构进行干预，保护本地企业。对信贷资金的干预，也是经常为之。在对中央管辖企业实行点贷启动的同时，

地方也要求银行对省辖、地辖甚至是县辖企业投放点贷资金。有的地方政府还采取行政手段，要求基层银行一边对企业投放上级行下拨的点贷资金，一边抽回这些企业原已取得的同额贷款，以便腾出资金支持地方企业的发展。这种矛盾碰撞的结果，往往是银行服从政府，使有限的信贷增量在层层 “撒胡椒面” 式的 “点贷” 中到处分流，导致资金越 “倾” 越 “斜”, 产业结构越调越失衡。有的甚至以个人权力和名义对银行 “点贷”.
一些人不深入基层，不深入企业，而是热衷于轰轰烈烈的现场办公会议，给银行施加压力，迫使银行发放无效益的贷款，破坏了银行的自主经营原则。这种现象是将 “点贷” 中 “点” 所要求的 “重点” 内涵，曲解为 “乱点鸳鸯” 的 “点” 的恣意妄为和个人意志.

点贷下到地方后，地方政府考虑到各方利益，把部分资金层层切块，分到各区、县，各区、县政府又撒胡椒面似地发放到一些认为该扶植的集体企业。由于资金分散，每个企业一两万元金额不等，难以发挥点贷资金启动生产的实效。更有的把点贷看做国家救济金，用于困难企业职工发放工资和生活补贴，完全偏离了点贷资金的使用原则.① 难以达到 “银行保供应，企业保效益；上级保投入，下级保还” 的目标.

下当时乐山市的点贷资金运行情况，来加深我们对点贷这一事件的理解。当时对乐山市 13 户重点国营工业生产企业跟踪调查，截至 1989 年末，点贷资金余额累计为 8006 万元，占省行下达的全市工业点贷余额的 78�2％; 还款期大多集中在 1990 年二三月份。企业普遍反映到期不能如数归还，要求申请展期继续使用。造成这种状况的原因主要是：首先，点贷资金在货款使用期限上未实行区别对待的原则，某些行业短期周转不过来。如乐山冶金机械轧辊厂、亚西机器厂、
眉山车辆厂等机械制造行业，从备料到出产品，周期短则 3~5 个月，长则 7~8 个月，嘉乐造纸厂、乐山丝绸厂等季节性收购、储备的行业，资金需要往往一次到位，集中使用。期限在 2~3 个月的 “点贷” 显然不能满足其周转的需要。还款期限脱离了企业生产周转需要的实际，专业银行又不完全承担周转调剂、到期归还的责任，企业在贷款到期时只好申请展期.
其次，点贷资金成为企业铺底流动资金，失去了其短期周转使用的效应。由于受长时期以来形成的银行包流动资金的观念的影响，部分企业新上项目、扩大再生产所需增补的流动资金都作为硬缺口留给银行。适逢国家治理整顿、紧缩银根，专业银行控制贷款规模，不可能对这部分企业新增贷款，以致不少点贷资金填补了这个缺口。如建川机器厂新上电冰箱压缩机生产线，维持正常生产的流动资金需要为 2000 万元左右，因为无来源，到 1989 年底占用点贷资金 1946 万元；大渡河钢铁厂、峨眉山盐化工业 (集团) 公司等企业新上项目在扩建改造增加生产能力以后，
长期未解决流动资金问题，同样也占用了部分点贷资金.
再次，企业年度借款增加额中主要由人民银行点贷资金构成，加大了点贷” 逾期可能。以 13 户企业为例，1989 年末流动资金贷款余额比年初增加 8955 万元，
其中点贷资金 8006 万元，占 89�4％. 乐山市国营工业贷款比年初增加 12517 万元，省行下达的工业 “点贷” 为 10236 万元，占 81�8％. 可见，企业贷款到期不能如数归还，点贷资金首当其冲，受影响最大 (罗宗

“点贷” 的功效及命运 1989 年开始点贷政策，对于保证在国民经济中起支撑作用的重点骨干企业的资金需求，使整个国民经济能保持适当合理的增长速度起了积极的作用。但由于市场疲软、企业产成品积压、生产资料价格涨势仍然较大，以及企业相互拖欠依然严重等因素的影响，“点贷” 资金到期归还的可能性日趋减少，有被企业长期占用的趋势。事实证明，企业经营上的问题解决不了，“点贷” 就失去了应有的作用。结果只能是边生产，边积压，边销售，边拖欠。投放的巨额点贷资金约有 80％以上变成了积压产品或转化成了企业间长期的债务链条.
响已经与最初的目的相距甚远.
从点贷的功能来看，负面效应明显。首先，启动效应有限，有违初衷，信贷 “倾斜” 政策是利用信贷资金的重点投入，以支持产品结构的调整，达到促进市场走出疲软境地的目的。投放的 “倾斜” 资金由于缺乏正确的导向，致使信贷资金并没有从根本上改变市场结构的基本矛盾，没有改变产业结构和产品结构严重不适应消费需求结构的事实，而只是使社会生产按原有甚至是扩大了对社会即期需求的规模进行，致使商品供求脱节，并影响到流通渠道，进而逆向传导，使相当数量的产成品淤积在生产环节。据 1990 年工商银行对全国 4 万户工商企业的调查，大约有 65％的银行新增贷款不能正常周转流通，而被占压.
其次，点贷扭曲了信贷管理机制，违背信贷正常秩序，使资金运用与管理脱节。点贷的确定，贷给谁、贷多少、期限长短，完全是政府和上级行的事，基层银行往往处于被动地位，对贷款调查、审查、发放行使不了自主权。政府有关部门给企业批贷款很积极，而问题贷款能否收回、效益如何等。点贷最终形成上级行管贷出，企业管使用，基层行管收回。而负责收回贷款的基层行则认为，反正贷款不是自己放的，谁 “点” 谁负责收，使 “点贷” 资金在贷与管、贷与收上形成矛盾。权责脱节使基层行和上级行均无压力、无动力，不利于调动基层银行的积极性，也扭曲了银行与企业、上级行与下级行的关系。贷款的审批发放，长期以来形成了一套严格的管理制度，其操作也十分规范。但是 “点贷” 则打破了这一规范。企业要贷款不是向开户行提出申请，而是找政府，找上级行，形成 “跑 步 (部) 前 (钱) 进” 的局面。从点贷实际情况看，尽管每批资金均提出其主要用途，但仍未摆脱人为定调的束缚，造成 “会哭的孩子有奶吃” 的局面。点贷到底如何掌握，省、地行如何调控，没有一个可遵循的准则和数量界限。因此，因为点贷的透明度及其他问题，使得贷款的程序化、规范化受到很大影响.

再次，助长企业依赖思想，形成 “点贷 — 半拉子工程 — 再点贷 — 再建半拉子工程” 的恶性循环。点贷对于大中型企业的资金注入，如同给病人 “输血”, 但能否摆脱困境，恢复机能，关键在于自身。如果 “点贷” 对象真正把启动资金用在刀刃

从点贷的背景、实施及演变过程可以看到，点贷这种以行政力量实行的以完成国家某种意志的定规模、定投向、定期限的贷款方式，是一种典型的转型经济的直接金融控制手段，虽然逐渐减弱，但依然以变化的形式继续存在。根据麦金农和肖的金融抑制与金融发展理论 (麦金农，1997; 肖，1998), 发展中国家在工业化起步之初，储蓄不足导致的资金瓶颈制约投资扩张和技术进步，从而成为妨碍经济增长的关键因素。为了打破资本积累不足造成的诺克斯所说的 “贫困的恶性循环” (纳克斯，1986), 多数发展中国家先后采用了金融抑制政策，即以金融管制代替金融市场机制，以低利率、政策性贷款、财政投资等方式为工业部门融通资金。这种政策从长期来看会抑制经济增长。我国在 20 世纪 90 年代前后实行的点贷政策正是在国有企业面临资金紧张的情况下，为了实现国家的产业政策而实行的重点向国有大中型企业倾斜的指令性戴帽贷款，并不是市场化或商业化的行为，其结果虽然产生了一定作用，但更主要的是影响了正常的信贷流程，并恶化了国有企业的情况，

市场与政府关系的争论是围绕着 “失灵” 问题展开的。市场的失灵从经济学的意义是指现实市场经济很难达到满足条件的帕累托最优状态，这种情况下，就出现了市场失灵。通常来讲，垄断、外部性、公共产品提供都是常见的市场失灵。从广义上来讲，资源配置失效、分配不公以及宏观经济不稳定都可以视为市场失灵的表现。点贷这种政府手段之所以可以实施，除了当时主要还处于转型时期的特点外，
也和市场方式达不到当时国家产业政策倾斜的目的，以及解决国有大中型企业的困境有关。而对政府失灵的研究远没有对市场失灵的研究深入和成熟，部分原因可能在于并不存在一种像帕累托效率一样的标准对政府的运行及其效率进行衡量。一般认为，政府失灵主要是指政府干预经济活动达不到预期目标，或者即使政府干预经济活动达到了预期目标，但是成本高昂，造成大量的社会资源浪费，以及虽然政府干预活动达到了预期目标，效率也较高，但却带来了一些其他负面效应。从点贷来看，很符合政府失灵的判断。点贷在实施过程中出现大量的不良贷款，重要原因是政府并不能很好地确定点贷项目，以及点贷中出现大量的变相操作和腐败问题。这是政府失灵的主要表现.
正是由于资源配置中出现的市场失灵，才使得政府有必要干预市场运行。同样，由于政府失灵的存在，使得准确界定市场和政府的关系，在二者之间做出合理的选择，显得尤为重要。也就是说，如何在市场和政府之间做出恰当的权衡选择的问题。市场与非市场之间的选择并不是一种 “纯” 的选择，而是一种量度的选择.
选择越倾向于非市场，其体制就会面临更多导致市场缺陷的危险，从有效的经济运行来看，经验证明非市场缺陷要比市场缺陷严重得多，市场体制比非市场体制运转得好。因此，在我国的金融体制改革和信贷制度改革上，逐步采取了市场化的手段，建立健全现代化的银行机制，强调贷款的风险管理，运用市场方式和政府指导的方式来实现产业政策和企业改革。但是市场和政府手段的结合还需要长期探索.
“点贷” 的启而不动，也为青木昌彦的比较制度分析理论提供了注释。单纯地从货币信贷着眼，而不从影响市场疲软的企业和消费者行为进行制度的改进，启而不动就不足为奇了 (黄达，2005,pp777 778). 一个单项的制度要发挥作用，必须有相应制度的配合，这就是 “制度耦合” 与 “制度互补”

“三乱” 治理 20 世纪 80 年代中期以来，随着 “三乱” 之风愈演愈烈，中央政府开始重新审视收费的性质、作用与定位问题，逐步出台了一些举措对 “三乱” 问题进行纠正.
1986 年，国务院下发了 « 关于加强预算外资金管理的通知 ». 通知规定，预算外资金要在 “资金所有权不变，资金的收支渠道不变” 的前提下，试行 “同级财政专户储存，计划管理，财政审批，银行监督” 的管理办法.1990 年，中共中央、国务院进一步做出 « 关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定 », 在全国范围开展治理 “三乱” 工作

“软着陆” 是一个与治理通货膨胀相关的总体政策目标概念，其所包含的具体目标有两层含义：一是把通货膨胀控制在适度较低的水平，二是同时保持经济的可持续增长。根据标准的经济学理论，这两个目标一般难以同时兼顾，特别是在价格上涨的积累期较长而且通胀水平一直较高的时期。而我国经济能够在 1993—1996 年成功实现 “软着陆”, 这暗示出这次 “软着陆” 成功的原因可能不仅仅是经济运行规律本身，

汇率并轨，指自 1994 年 1 月 1 日起人民币汇率由双轨制变为单一汇率。即由过去的官方汇率与外汇调剂价格同时并存，改为开始实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。这一事件被视为真正意义上的人民币汇率制度改革的开端.
是开放经济体重要的宏观经济政策工具之一。由于汇率变动涉及国内外相对价格的调整，所以一国汇率制度的变迁不可避免地会引起利益相关各方的高度重视，汇率政策也必然带有外部性和政治性特征.
1994 年汇率并轨改革被看做社会主义市场经济条件下人民币汇率制度改革的开端。其所确立的市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度一直沿用至今。就改革方案设计者的初衷而言，实现官方牌价向市场化的外汇调剂价并轨，以及尽快积累官方外汇储备，是当时最为迫切的两大目标。为顺利实现这两个任务，
与汇率并轨改革配套进行的还有外汇管理体制的重大变革。其中主要包括：实行银行结售汇制度，实现人民币在经常项目下有条件可兑换，建立银行间外汇交易市场，改进汇率形成机制，等等.
汇率并轨改革进展顺利，不仅圆满实现了推行单一汇率和提高外汇储备两大目标，而且在对外经济领域取得了巨大成就。并轨后，外汇市场上没有出现人们所担心的人民币对外大幅度贬值，也没有发生市场汇率的剧烈波动。而且从 1994 年到 1997 年，人民币汇率呈现出基本稳定和双向浮动的特征，汇率形成的市场基础建设比较理想。并轨后汇率开始发挥价格信号作用，使得我国对外贸易和外资流入大幅度增长，国际收支连年顺差，外汇储备成倍增加。一个更加合理的汇率制度安排，促进了中国经济与世界经济接轨，进一步提高了我国对外开放水平，从而更加深入地参与国际分工与合作.

分税制#

是具体安排各级政府收入责任、划分公共收入的一种制度，主要有四种形式.(1) 分税额，即先按税法统一征税，然后将税收收入总额按一定比例在中央政府与地方政府之间分割.(2) 分税制，即分别设立中央税和地方税两个税收制度和税收管理体系，中央政府和地方政府均享有相应的税收立法权和调整权.(3) 分税率，即按税源实行分率计征。一般采用两种方式，一是上下级政府对某一税基按各自既定比率征税，二是上级政府对某一税基按率征税的同时，代下级政府按其税率课征并将税款转给下级政府 (称之为税收寄征), 在税法上通常采用地方附加形式.(4) 分税种，即在税权主要集中于中央政府的情况下，在中央政府与地方政府之间分割税种，形成中央税、地方税和共享税 (郭庆旺

1994 年分税制改革改变了财政承包制形成的中央与地方的财政分配格局，摒弃了财政承包制 “一对一” 谈判处理中央与地方财政关系的模式，通过财权与事权的统一划分从制度层面上规范了中央与地方关系，建立起长期、稳定的激励和约束机制，对于规范地方政府行为进而对于经济发展产生了积极作用。第一，赋予地方独立的税种和相应的征管权力以及奖惩机制清晰的税收返还制度对地方政府产生了巨大的财政激励，充分调动起地方的征税积极性，促使地方政府改变以往的低税率竞争策略。这不仅有效扭转了地区间过度竞争的不利局面，对地区经济增长产生了积极的促进作用 (郭
得税分享改革改变了按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的做法，打破了地方政府与地方企业之间的利益联系，极大地削弱了地方政府通过地方保护、经济封锁和市场分割等恶性竞争手段扶持本地企业发展从而获得财政利益的动机。这很好地遏制和纠正了财政包干制带来的地区间恶性竞争、低水平重复建设等现象，促进了全国统一市场的形成以及经济的健康有序发展.
第三，政府间转移支付制度的逐步完善，特别是具有均等化作用的均衡性转移支付规模的持续大幅增加以及分配方法的日渐完善，有助于充分发挥政府间转移支付政策的利益导向作用，有效地缓解了落后地区的财政困难，激励地方政府进行职能转变，促进地方基本公共服务的均衡发展。此外，财政级次的减少以及 “撤乡并镇” 等地方政府治理结构的改革措施也有助于大幅提高财政资金的使用效率，缓解地方政府的财政负担 (贾俊雪、郭庆旺、宁静，2011), 从而有利于更好地发挥分权化改革带来的积极影响.
但另一方面，1994 年分税制改革采取了财权上移、事权下放的做法，导致地方政府特别是基层地方政府的财权与事权不匹配，从而对地方政府行为进而对经济发展产生了显著的负面影响.
第一，由于缺乏稳定的财力保障，地方政府开始更多地谋求一些预算外甚至体制外的收入，其中的典型代表是所谓的 “土地财政”, 一些发达省份的土地转让金甚至与地方预算内收入持平，导致我国房价持续快速攀升，不仅对我国经济的健康平稳运行造成了显著的负面冲击，也带来了一系列严重的社会问题.
第二，1994 年分税制改革形成了财权层层上移、事权层层下放的分权格局，
使得我国特别是中西部地区的基层地方政府普遍陷入较为严重的财政困境，不仅严重威胁到我国政权和社会的稳定，也导致我国特别是中西部地区的基础教育、医疗卫生等基本公共服务水平低下，尽管这些年中央通过一系列举措在县乡财政解困方面取得一些明显成效，但这一问题依旧较为突出

积极财政政策#

① 【摘要】积极财政政策是指我国于 1998 年开始实施的并于 2008 年再度实施的扩张性财政政策，它是政府对财政政策中相机抉择因素的积极运用。积极财政政策的主要措施为增加基础设施投资和结构性减税，并辅以提高中低居民收入水平和加强社会保障政策。中国这种反经济周期的财政政策具有鲜明的特征和独特的具体措施，它既是主动的、逆调节的、增收中的财政政策，也是总量调节与结构调整相结合的财政政策。实践证明，积极财政政策实施成效显著，不仅短期拉动了需求，保持了国民经济稳定增长，而且提高了经济内生增长的能力，协调了改革、稳定和发展的关。

积极财政政策的内涵从宏观经济政策理论上说，当经济运行出现经济衰退和通货紧缩时，政府需要采取反周期的扩张性财政政策.1998 年，我国在采取这种反周期财政政策时，并没有称为扩张性财政政策，而是使用积极财政政策的叫法。这同时也就引起了学术界对 “积极财政政策” 叫法的争议.① 24�1�1　积极财政政策称谓的辩解一种意见认为，“积极的” 这种修饰词不能具体指明政策的含义究竟是什么，
是一种含糊不清的说法。同时，从量的界限上也难以把握. “积极的” 度在哪里，
需要不停地根据变化了的情况作出补充解释.

“积极的财政政策” 这样的用语，在开始时只是一种临时的说法，只是作为对原来政策作出适当调整的一种表述形式，
并不构成具有明显政策转折意义的独立范畴。后来，由于国内外经济形势发生了深刻变化，面对新的情况，宏观政策需要作出转折性的调整。于是，为了体现政策上的连续性和过渡的平稳性，就在 “积极的财政政策” 的表述基础上，不断地添加进新的内容，实际操作中使其成了具有新的扩张性政策内涵的独立范畴。这种以 “原策为体，现策为用” 的做法，虽然较好地保持了政策的平稳过渡和连续性，有其积极的一面，但由于其表述上的模糊性，也容易产生政策指向不清，导致施政行为摇摆不定等弊端 (宫

# 从财政政策理论角度出发，积极财政政策可作如下界定：积极财政政策 (activefiscalpolicy) 是指政府对财政政策中相机抉择因素的积极运用.① 要正确理解这一概 念，必 须 掌 握 以 下 三点 内 容 (郭 庆 旺、赵 志 耘、何 乘 才，2004,#

pp�10 11):

第一，积极财政政策属于相机抉择财政政策的。在宏观经济学中，根据财政政策发挥作用的机制不同，财政政策可分为自动稳定的和相机抉择的财政政策。自动稳定的财政政策 (automaticfiscalpolicy) 是指政府没有采取任何明显的财政措施而缓解产出波动的政策。这种内在于财政制度框架内、无需借助外力而自动产生稳定效果的财政政策，可以随着社会经济形势的变化，自行发挥调节作用。相机抉择的财政政策 (discretionaryfiscalpolicy) 也有人翻译为斟酌使用的财政政策或自由决定的财政政策，是指政府主动改变财政手段来缓解产出波动的政策。这意味着某些财政政策本身没有自动稳定的作用，或者面对严重的经济衰退或强大的通货膨胀压力，单凭自动稳定的财政政策不足以或不能及时熨平经济波动，需要借助外力才能对经济产生调节作用。一般来说，这种政策是政府根据当时的经济形势，利用不同的财政手段有意识干预经济运行的行为，以消除通货膨胀缺口或通货紧缩缺口.
显然，积极财政政策是更加主动或力度更大的相机抉择财政政策.

第二，积极财政政策可能是扩张性财政政策，也可能是紧缩性财政政策。根据财政政策在调节国民经济总量方面的作用不同，财政政策可区分为扩张性政策、紧缩性政策。扩张性财政政策 (expansionaryfiscalpolicy) 是指政府通过财政手段来增加和刺激总需求的政策。紧缩性财政政策 (contractionaryfiscalpolicy) 是指政府通过财政手段来减少和抑制总需求的政策。因此，积极财政政策是扩张型还是紧缩① 我们给出的这个定型，取决于政府采取财政政策时所面临的经济形势和所要实现的目标。如果经济运行出现严重衰退迹象，积极财政政策显然是扩张性的；如果经济运行出现强大的通货膨胀压力，积极财政政策无疑是紧缩性的.

第三，积极财政政策是一种短期政策。从稳定宏观经济运行角度来讲，无论在理论上还是在实践中，相机抉择财政政策无疑是一种短期的稳定政策 (shortGterm stabilizationpolicy). 这里，如何理解 “短期” 和 “长 期” 这 两 个 概 念 成 为 关 键.

经济学中的短期和长期，是一种抽象的时间概念。在微观经济学的供给理论中，短期 (shortrun 或 shortterm) 是指某些生产要素是固定的 (像厂房和设备等), 产出只能通过改变可变要素投入 (如原材料和劳动力等) 的数量而被调整所经历的时间；长期是指在现有的技术状况或现行的生产方法下，所有要素投入都被改变所经历的时间。可见，这里的短期和长期，是以固定要素投入是否被改变为界，没有改变的，三年五载，也是短期。比如，在石化行业，从新厂开始建设到运营，可能需要五年或更长。在该时期里，产量的增加只能通过提高现有厂房设备的生产能力来实现；而服装行业可能在几周之内就能购买和安装完机器设备，在这类行业里，短期也许是一个月或不到一个月。这两个概念放到宏观经济层次上的经济稳定领域里，则是以经济运行的繁荣或衰退的持续时间为界。倘若经济运行从衰退到复苏间隔了 5 年时间，在此期间采取的扩张性积极财政政策也是一种短期政策。因此，从本质上讲，积极财政政策不可能是一种长期政策，其实施期限应当以经济周期的长短为依据.

三项制度改革 ①#

ReformoftheThreeSystems 【摘要】自 1998 年以来，通过预算制度创新，我国对预算编制、预算执行等预算管理各个层面、各个环节进行变革，启动实施了部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革等三项制度改革。部门预算是反映政府部门收支活动的预算，其基本特征是一个部门一本预算；国库集中收付制度的基本要求是建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位；

三项制度改革是指我国财政管理制度改革的三个主要组成部分：实行部门预算制度、建立国库集中收付制度、推行政府采购制度.
25�1 释义 25�1�1　三项制度改革的含义所谓部门预算，是指将原来各类不同性质的资金统一编制到使用这些资金的部门，成为一个覆盖部门所有公共资源的完整预算。部门预算是由政府各部门编制，
经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过，反映各部门所有收入和支出的预算，
即一个部门一本预算。所谓国库集中收付，是对财政资金实行集中收缴和支付的制度，其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理，所以这种制度一般又称作国库单一账户制度。这种制度具有三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户；
二是所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由财政部门直接支付到商品或劳务供应者；三是建立高效的预算执行机构、科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。所谓政府采购，是指各级政府及其他公共部门为满足提供公共产品之需要，主要运用财政性资金，以法定方式和法定程序从国内、国际市场上采购所需货物、工程和服务的活动。政府采购不同于其他消费主体开展的使用活动，它的资金来源于纳税人缴纳的税金，因此，采购资金的使用也要满足纳税人的要求，需要做到配置合理，采购活动要坚持公开、公正、公平的原则.

(1) 部门预算的内容.
从编制范围看，部门预算涵盖了部门或单位所有的收入和支出，不仅包括财政预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支、经营收支以及其他收支；既包括一般预算收支，还包括政府性基金收支，体现了 “大收入、大支出” 的原则，也就是通常讲的 “一个部门一本预算”.
从支出角度看，部门预算包括部门或单位所有按支出功能分类的不同用途的资金，无论是基本建设经费，还是各项事业费，或是其他经费，全部按规定的格式和标准统一汇总编入一本预算，可以全面地反映一个部门或单位各项资金的使用方向和具体使用内容.
从编制程序看，部门预算是汇总预算，它是由基层预算单位编制，逐级审核汇总形成的。具体编制时，由基层预算单位根据本单位承担的工作任务、部门发展规划以及年度工作计划测算编制，经逐级上报、审核并按单位或部门汇总形成.
从细化程度看，部门预算既细化到了具体预算单位和项目，又细化到了按预算科目划分的各支出功能。经部门或单位汇总后，预算既反映了本部门所有收支预算总额，又反映了收支按单位和项目的具体构成情况，以及单位及项目的收支按支出功能分类的具体构成情况.

按照财政国库管理制度的基本发展要求，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位.
1� 国库单一账户体系国库单一账户体系由下列银行账户构成:
(1) 财政国库存款账户，是财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户。简称国库单一账户。国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，也用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付.
(2) 财政零余额账户，是财政部在商业银行开设的零余额账户，简称财政部零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算.
(3) 预算单位零余额账户，是财政部为预算单位在商业银行开设的零余额账户，简称预算单位零余额账户，用于财政授权支付和清算.
(4) 预算外资金专户，是财政部在商业银行开设的预算外资金财政专户，简称预算外资金专户，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金的日常收支清算.
(5) 特设专户，是经国务院批准或国务院授权财政部批准为预算单位在商业银行开设的特殊专户，简称特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算.
上述账户和专户要与财政部门及其收付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录.
我国财政国库单一账户结构如图 25—2.
2� 收入收缴程序 (1) 收入分类。按经济性质划分，将财政收入分为六类：税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移和赠与收入、贷款回收本金与产权处置收入、债务收入.
(2) 收缴方式。现行财政收入的缴款方式，分为就地缴库、集中缴库两种.
直接缴库方式。是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴纳的收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。实行这种收缴方式的收入，包括税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移和赠与收入、贷款回收本金与产权处置收入、债务收入.
集中汇缴方式。是由征收机关 (有关法定单位) 按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。实行这种缴库方式的收入包括小额零散税收和非税收入中的现金缴款.
(3) 收缴程序.
直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报

外资金财政专户.
集中汇缴程序。小额零散税收收入，由征收机关开具汇总缴款书缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户.
3� 支出拨付程序 (1) 支出类型。财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理需要，具体分为：工资支出，即预算单位的工资性支出；购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除 « 政府采购品目分类表 » 所列品目以外的支出，
或列入 « 政府采购品目分类表 » 所列品目，但未达到规定数额的支出；转移支出，
即拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、中央对地方的一般性转移支付等.
(2) 支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行两种支付方式.
一是财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人 (即商品和劳务供应者，下同) 或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括:
工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付，拨付企业大型工程项目或大型设备采购的资金等，直接支付到收款人.
转移支出 (中央对地方专项转移支出除外), 包括中央对地方的一般性转移支付中的税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算补助等支出，对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项支出等，支付到用款单位 (包括下级财政部门和预算单位，下同).
二是财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出.
财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定部门预算或制定改革试点的具体实施办法中列出.
(3) 支付程序。一是财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户.
财政直接支付主要通过转账方式进行，也可以采取 “国库支票” 支付。财政国库支付执行机构根据预算单位的要求签发支票，并将签发给收款人的支票交给预算单位，由预算单位转给收款人。收款人持支票到其开户银行入账，收款人开户银行再与代理银行进行清算。每日营业终了前由国库单一账户与代理银行进行清算.
工资性支付涉及的各预算单位人

债转股”① “DebtforEquitySwap” 【摘要】“#

债转股” 是指，为处理四大国有商业银行居高不下的不良贷款，从 1999 年 4 月开始成立资产管理公司，由财政向每家资产管理公司注资 100 亿元，
资产管理公司从中央银行获得再贷款，以面值收购相应商业银行对企业的债权，
并将债权转为资产管理公司对企业的股权，资产管理公司通过出售股权等方式从企业退出并偿还再贷款.

债转股是指，为处理四大国有商业银行居高不下的不良贷款，从 1999 年 4 月开始成立资产管理公司，由财政向每家资产管理公司注资 100 亿元，资产管理公司从中央银行获得再贷款，以面值收购相应商业银行对企业的债权，并将债权转为资产管理公司对企业的股权，资产管理公司通过出售股权等方式从企业退出并偿还再贷款.

1� 模式一：直接将企业的贷款转成银行持股这是最早提出的债权转股权思路之一，要求发挥银行在债务重组中的主体作用，构筑主银行体制 (周小川等，1994; 詹向阳，1994).
该模式的基本设想是：国家给银行配发一定数量的股份认购证，银行用认购证去买企业股票。具体实施分三个步骤：第一，将属于债务重组范围企业的过度贷款 (包括沉淀性固定资产贷款和一定比例的流动资产贷款) 转变成银行股本。第二，
重组和调整银行内部机构，将专业银行分为商业银行部和投资银行部。其中，投资银行部经营直接投资业务，以发行债券的收入购买企业股权；商业银行部可持有投资银行债券，不再持有企业股权。第三，国家通过向银行配发股份认购证的办法给银行增资，由银行用认购证去购买一部分效益好的企业的股权.
当这一过程完成之后，一方面，投资银行部通过用股权认购券购买好企业的股票，使股权组合的质量等级提高了，则其债券的信用等级随之提高；另一方面，商业银行部的资产中所持有的债券的质量等级提高了，则整个资产质量提高了，风险度降低了。薛小和 (1995) 认为，设计者非常重视在整个经济体制转轨的条件下，
企业制度、银行制度、财政制度自身和三者的相互关系，试图在推动改革的情况下，找到一条不需财政增支，又能解除企业过度负担，并能保证银行的资产质量的出路.
但问题在于，对银行改革与企业改革的配套要求较高。中国的银行实际上也是
种国有企业，要使银行关心持股的质量、运作状况，银行本身就要实行商业化改革。经过债务核销冲击的银行也很难只通过股权认购证注资就达到 « 巴塞尔协议 » 所规定的资本充足率和资产质量要求.
2� 模式二：通过中介机构进行债务转换模式二以中介机构为中心，将企业的不良债务转变为该中介机构的不良债务，
在减轻企业债务负担的同时，提升银行资产的质量.
国家体改委课题组 (1994) 提出，运用中介机构推进国有经济 “债权 — 股权” 的转换，通过多种方式集中国内外投资者的资金，以此购买专业银行对部分国有企业的债权，转而对欠有专业银行债务的部分国有企业拥有股权，对企业进行改组和重整，在此基础上，中介机构凭借出资人的权益，获得股息收益，并给予终极投资者合理回报。张春霖 (1996) 提供了设立国家国有资产管理委员会的思路，将不良债权分为 “老账” 与 “新账”, 企业对银行的老账转为托管机构对银行的债务，托管银行拥有企业的股权.
最为详细描述中介机构模式步骤的是刘遵义和钱颖一 (1994), 他们提出了 “企业银行重建基金”. 重建基金有两个重要职能：其一，作为一个中介机构向银行发行债券，冲减呆账造成的损失。其二，作为政策性贷款的替代物，通过一个专门机构向亏损企业提供补贴，从而解决流量问题。重建基金目的是把政策性贷款转移出去，银行纯粹根据商业原则运转，并以一种透明的方式进行必要的补贴。这样，
重建基金就为银行与企业的重组提供了一个重要的联结点.
思路设计者强调重建基金是一种政府信托基金，而非银行，重建基金的运转是完全透明的。作为一个新机构，重建基金可能最有能力使政府发出关于制度的真实交换信息，承诺终止政策性贷款，最终终止补贴。同时，该方案要求先银行后企业的重组顺序，且重视技术问题，具有较强的可操作性.
但是通过中介机构进行债务转换存在如下问题：中介机构的良好运作要求有较发达的资本市场，而中国目前对企业股份转让、股票上市和各种债券上市都有种种限制，因而难以在大范围内采用.
3� 模式三：财政 — 企业 — 银行间债务重组该思路设计者 (吴晓灵、谢平，1994) 认为，解决国有企业的债务有很强的约束条件，即不能降低国有经济比重，因而需将国有企业对专业银行的债务转为财政对中央银行的债务。在这一模式下，负债分为财政性负债和过度性负债。财政性负债包括因价格管制、过多的社会福利承担、企业经营管理不善以及宏观经济政策变化等形成的债务，由国家财政承担。债务重组只包括过度负债，这种负债在银行资产负债表上属于周转不动的不良债权.
具体债务重组中，首先，国有企业进

　债转股政策可能带来的道德风险问题 (一) 银行的道德风险因为预期到不良债务向资产管理公司的转移是按账面价值划拨，同时，为了降低不良资产比率以获得更多的新增贷款额度，商业银行会尽可能多地将不良资产剥离给资产管理公司 (王雪冰，1999; 北京大学中国经济研究中心宏观组，1999b;
黄金老，2000).
银行本应在处理债权资产问题上占据主导位置，但是，地方政府、企业、国家有关主管部门都可能以 “防止通货紧缩、支持国有企业脱困” 作为谈判的筹码，银行显得非常被动。在产权约束不强的情况下，银行有可能放弃资产保全的战斗，听之任之。一笔贷款是否能收回与银行的努力程度关系极大，如果银行在巨大的压力下厌战，不能奋力保全，那么中国的不良资产会迅速上升.
银行也存在 “坏账逻辑”, 即亏得越多越安全，政府是最后的救助者，最终损失也将通过公共资源来弥补。显然，这种道德风险足以给现有的金融体系和信用制度造成毁灭性的破坏.
(二) 企业的道德风险界定不良资产时，企业可能产生道德风险。债转股时必须对不良资产的划转进行定性 (哪些是不良资产)、定量 (多大数量的不良资产可以划转) 和定时 (什么时间发生的不良资产) 的界定，但是，国有企业可能产生 “甩包袱”, 将并非不良的资产甩给资产管理公司 (李念斋

实际运作过程中，股权运作风险有可能被忽视。乔新生 (2005) 分析首个债转股案例时认为，中国信达资产管理公司的第一笔交易就是债转股，但对企业具体经营并不直接过问，而是仍由原企业的负责人管理日常事务。资产管理公司所处理的不良贷款数量巨大，仅中国信达资产管理公司一家企业接收的不良贷款就有 2000 亿元，涉及众多领域的众多企业，因此很难作为股东参与每一家债权转股权企业的经营管理，但其中蕴藏的股权运作风险不容忽视.

股权分置改革 ①#

ReformoftheSplitGshareholdingSystem 【摘要】在中国股票市场发展初期，A 股市场上市的公司普遍形成了可以流通的和暂不流通的 “两种不同性质的股票”, 流通股也叫社会公众股，而不流通的股票主要是国有股和法人股。这两类股票股份性质、价格形成机制和流通权利不同，但是另一方面决定公司事务的投票权和分红权又相同，这种独特的市场制度与股权结构就是中国资本市场的 “股权分置” 制度.

　股权分置的制度沿革与市场状态 (一) 有关股权分类的政策法规在中国最早将股票按所有者进行分类的是深圳市人民政府 1991 年 5 月 15 日发布的 « 深圳市股票发行与交易管理暂行办法 », 该办法将股票分为国家股、法人股、
个人股和特种股。该办法还同时规定，国家股和个人股要严格区分，未经国有资产管理部门批准不能交叉.
1994 年 11 月，由国有资产管理局、国家体改委联合发布的 « 股份有限公司国有股权管理暂行办法 »(以下简称 « 暂行办法 ») 对国有股进行了详细的界定，并指出:“组建股份公司，视投资主体和产权管理主体的不同情况，分别构成 ‘国家股’ 和 ‘国有法人股’. 国家股是指有权代表国家投资的机构或部门向股份公司出资形成或依法定程序取得的股份。在股份公司股权登记上记名为该机构或部门持有的股份。国有法人股是指具有法人资格的国有企业、事业及其他单位以其依法占用的法人资产向独立于自己的股份公司出资形成或依法定程序取得的股份。在股份公司股权登记上记名为该国有企业或事业及其他单位持有的股份。国家股和国有法人股统称为国有股权.” 同前面的 « 股份制试点企业国有资产管理暂行规定 » 比较而言，
« 暂行办法 » 将国有法人股的投资主体和持股主题进行了扩展，从原来单一的全民所有制企业扩展为国有企业、事业单位及其他单位。另外，« 暂行办法 » 还对国有企业改组设立和新设立股份公司时，国 家 股 和 国 有 法 人 股 的 区 分 作 了 较 详 细 的规定.

② (二) 有关股权流通的规定从股权流通的角度来讲，主要有两个层次：一个是非流通股的场外转让；二是，客观上使流通股股东与非流通股股东处在不平等的状态。为此，要使中国资本市场有一个坚实、平等的制度基础，要使中国资本市场有一个蓬勃发展的未来，唯一的出路是必须进行股权的流动性变革，以形成一个利益机制一致的股权结构.” 下面对这些危害进行简单归纳.
股权的流动性分裂第一大危害是：必然损害上市公司的利益机制，使上市公司非流通股股东 (大股东) 与流通股股东 (中小股东) 之间的利益关系处在完全不协调甚至对立的状态.
由于股权分置导致流通股股东资产增值机制和非流通股股东资产增值机制的割裂：流通股股东资产增值依靠每股业绩的提升和企业竞争力的提高，进而促使股票价格的上涨来实现；而非流通股股东资产增值则与市场走势和股票价格涨跌基本无关，只与高溢价融资有关。所以，非流通股股东和流通股股东的财富函数是完全不一样的.

内幕交易盛行是股权分置带来的第二个危害。由于上市公司的控股股东或实际控制人的资产收益不主要取决于公司业绩，在这种利益机制下，如果上市公司的业绩得到大幅提升而又没有得到相应的资产收益，它必然会处在心理失衡的状态，为了弥补这种失衡的心理状态，多数控股股东或实际控制人会选择与流通股庄家勾结起来操纵市场，这种内幕交易与其说是道德危机、诚信危机，不如说是制度缺陷使然.
股权分置的第三个危害，就是引发市场信息的失真.
在股权分置条件下，新股的发行价实 际 上 不 意 味 投 资 者 对 发 行 公 司 全 部 股份的每股认同价。在股权分置条件下，总市值概念逻辑地 认 为 流 通 股 的 价 格 也就是非流通股的价格，这完全混淆了股权分置条件下流通股价 格 与 非 流 通 股 价格由于资产的 异 质 性 而 出现 的 根 本 差 异。所 以，“总 市 值” 这 个 概 念 是 对 市 场信息失真的典型 反 映。从 某 种 意 义 上 来 讲，这 是 2001 年 6 月 国 有 股 市 价 减 持的理论基础.
在流动性异质的股权分置市场，同股同权同价原则就失去了实施的基础.
在股权分置的市场上，市盈率是一个完全被扭曲的概念，是市场信息失真的典型代表。这些年来，我们总是用这个被特殊市场结构完全扭曲的概念来判断市场的投资价值。实际上，中国市场的市盈率绝不是市场整体的本益比，而只是流通股的市盈率，它包含了流动性溢价这样的市场信息.

第四个危害是，股权分置必然导致上市公司控股股东或实际控制人独特的战略行为.
在股权分置条件下，上市公司的战略行为与控股股东的利益高度一致。概括地说，至少有以下三个特征：一是追求外源式规模扩张战略；二是追求多元化发展战略；三是频繁的大规模的资产关联交易。其中，外源式的规模扩张与频繁的大规模的资产关联交易有着某种逻辑联系，这种逻辑联系使上市公司不断地成为母公司即控股股东的影子，进而演变成为控股股东的提款机.

第五个危害是，股权分置与中国上市公司独特的融资行为有着高度的相关性.
已有的研究成果表明，中国上市公司的融资行为与现代资本结构理论所描述的优序融资顺序几乎完全相逆。其基本特征是，不惜一切代价进行外源式的股权融资，排队上市现象是其基本表现。因为：(1) 存在一个以股权分置为基础的流通股高溢价发行机制。这种高溢价发行，既盛行于 IPO, 更盛行于配股和增发。在可转债的转股价格、转换比例的设计上也体现了这一特征.
(2) 非流通股股东特别是控股股东可以通过这种高溢价发行 (包括首次发行和二级市场再融资) 迅速获得资本投资的高收益，即快速增加每股净值.(3) 通过频繁的关联交易，实现控股股东的利益最大化。最近一个时期以来，由于二次股权融资 (增发、配股) 的条件趋于严格，市场投资者对二次股权融资兴趣日减，上市公司及其实际控制人则通过发行可转换公司债来实现再融资的目的.
第六个危害是，股权分置造成了股利分配政策的不公平，利益分配机制处在扭曲状态.

在股权分置的条件下，非流通股股东和流通股股东有着完全不同的红利分配偏好。非流通股股东偏好现金分红，而流通股股东偏好送红股.
第七个危害是，股权分置使中国上市公司的并购重组带有浓厚的投机性.
在中国资本市场上，由于股权分置，收购公司通过并购重组获得对子公司控制权后，即使业绩有了较大改善，竞争力有了提高，收购公司的投资收益也不可能通过股价的上涨来表现，因而很难实现市场的投资收益，加上中国上市公司现金派息率很低，总的资本收益很低。实际上，收购公司的任何一项并购重组都是利益驱动的。中国资本市场上的并购重组如果不能通过股价的上涨来实现其利益，那么，它又是通过什么途径来实现其利益的呢？研究表明，主要通过以下三种途径来实现其并购重组的利益:
一是通过注入优质资产或编造产业转型，使上市公司暂时符合再融资条件，从而进行配股或者增发融资获得对所募集资金的控制权、支配权.
二是虽然获得的不流通股份不能实现二级市场的差价收益，但通常会通过制造并购重组概念，在二级市场上进行内幕交易，通过单独或联合操纵股价，获得二级市场上的非法收益.
三是对上市公司资源的滥用 (例如担保) 而获得低成本资金.
上述三种获利动机，与并购重组的所谓整合产业、提升产业竞争力的目标相差甚远。这种投机性并购重组行为，造成了股市价格的暴涨暴跌，严重损害了流通股股东的利益，损害了二级市场整合产业的功能，引发了市场信心危机.
第八个危害是，股权分置，客观上 (1) 股权分置把上市公司变成股东之间的利益冲突体，而不是利益共同体。股权分置从制度上造就了流通股股东和非流通股股东之间的利益冲突，使上市公司分裂于动力不同、目标不同的两条船.
(2) 股权分置损害了资本市场的定价功能。股权分置时代的资本市场，由于不具备资产定价的功能，必然成为一个单纯炒作和投机的市场，即使是并购行为也打上了明显的投机性烙印.
(3) 股权分置使中国资本市场不可能形成有助于企业长期发展的科学考核标准和有效激励机制.
27�3 股权分置改革过程从广义上看，中国的股权分置改革大致分为三

“两法合并” 又称 “两税合并” 或 “两法合一”, 是指国家将适用于内资企业的 « 中华人民共和国企业所得税暂行条例 » 和适用于外资企业的 « 中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法 » 合并为统一的、适用于内外资企业的 « 中华人民共和国企业所得税法 ».
28�1 引言为了适应对外开放和吸引外资的需要，我国从 20 世纪 80 年代初开始实行内外两套企业所得税制度，并对外资企业全面实行税收优惠制度。这种内外有别的所得税制度无疑对吸引外资的国策发挥了积极作用，在当时的历史条件下也是十分必要的，但长期让外资企业享受超国民待遇不仅对内资企业不公平，也不利于内资企业的成长与发展.。

在 “两法并存” 的情况下，许多企业还利用在低税区设立子公司的形式避税.
根据内资企业所得税法，高税区的母公司如果在低税区设有子公司，其从子公司分得的股息、红利要按照母、子公司两地的税率差补缴企业所得税。但如果低税区的子公司不向高税区的母公司作利润分配，则母公司就不用在当地补税。这样，母公司在低税区设立子公司，并在交易的过程中利用转让定价将利润转移给子公司，而且不让子公司作利润分配。子公司的利润乃至整个公司集团的一部分利润就会按较低的税率纳税。母公司不从子公司取得分配利润，但可以利用借款的形式从子公司取得资金。即使若干年后子公司向母公司分配利润，而母公司就其在当地补税，但由于延迟纳税，税款的现值会大为降低。在 “两法并存” 的条件下，大量的公司集团利用这种母子公司的避税形式降低税负.
“两法合并” 在很大程度上堵住了上述利用总、分公司和母、子公司避税的路径。这里最主要的是新企业所得税法原则上取消了地区间的税率差异①, 企业基本上都要按 25％的税率缴纳企业所得税。这样，企业在境内就没有很大的空间利用地区之间的税率差异避税。另外，根据 « 企业所得税法 » 和国家税务总局 « 跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理暂行办法 » (国税发 [2008] 28 号文) 的规定，
总公司和分公司都要在当地预缴企业所得税，但总、分公司预缴的数额都要由总公① 目前税法只允许少数民族

乡镇政治运作#

乡镇政府一年少说也有三分之一的时间是在应对各种检查。应付检查也是乡镇 “应酬政治” 的重要内容，即 “通常上边有什么部门就会有什么检查，或者上边安排了什么重要活动，也就有什么样的检查”。，随着近代国家成长而兴盛起来的无所不包的 “数字化管理在当下的乡镇政治中又进一步衍化为一种魔幻式膨胀的 “数字化游戏”。

在市场经济的条件下，乡和村毕竟已经成为两个不同的利益主体，双方在互相支持、配合与协调的工作互动中各自为自己的利益谋划，也在情理之中。

在乡村的互动之中，乡镇政权无疑仍然居于强势和上级的位置，但是，乡村之间的非科层化特征和利益独立角色，又的确给村干部留下了抵制乡镇依仗权力强势向村庄制取非体制化利益空间的可能。所以，当双方出现类似的利益博弈时村干部首先担心的倒不一定是乡镇外显出来的体制性权力，而是正府干部，尤其是政府主要领导以人情、关怀和请求支持工作等理由表现出来的脉脉温情。对于这种温情，村干部往往会因为抹不开情面而上套。而在绝大多数情况下，他们也只能去上套，因为他们清楚支撑这温情外表的权力内核。乡镇的 “外弱”，是因为它必须以感情和面子来填补因缺少科层化连接而出现的权力链条缺失，如果时时以权力的硬核示人，势必会增加行政运行成本，事倍功半。而村庄的 “外强” 一则是因为经济的独立性二则是由乡镇这种人情与面子的 “礼送” 所塑造，并非一种真实村权力关系的反映。政府领导表示温情与关怀之时恰到好处地对政府权威给予更大的支持，并借助于这种公对公的 “事本主义” 支持来 “培植” 与政府主要领导之间私对私的 “人本主义” 性质的个人关系，将体制的硬核包裹于个人关系的柔性之网中，并通过这张柔性之网来维护那些必须维护又能够维护得了的村庄公益。双方都深知对方利益与态度底线的柔性化人际磨合，而非国家与社会结构二分性的权力对撞。

对乡村的感觉比较到位是那种能够站在对方立场上去思考的人，而我则认为他是那种虽然生活在底层，却具有很高悟性和丰富人生阅历的智者。

毕竟政府干部有职业和行政纪律这两道紧箍咒箍着，不能不全力以赴，而村干部说到底仍然是农民，角色意识到底有所不同。

如此兴师动众，如此临战突击，撇开它本身对减轻农民负担所具有的正面价值不谈，韦伯 (Max Weber) 所提出的官僚科层制与革命动员型运作机制的结合在这一类迎检中得到了最为充分的展现。

无论是动员型体制还是动员型的政治与行政运作方式，都是权力集中化的一种表现，革命战争时期如此，后革命的政治运动时期也是如此。，当政权体系在面临诸种突发性事件及其他突击性的重大事件，以至于依靠科层化体系的惯常运作不能迅速地达到目标时，传统集权方式下所惯常的动员型政治运动方式 (或日运动化治理) 其实是很容易重新浮出水面的。通过高度的动员而非惯常的体制运行，或者说在惯常的体制中加入高强度政治动员的因素，将自然成为县乡领导行为的首选。正是在这种情况下，我们才得以理解不计成本和不惜代价的行政理性，因为事情已经不仅是政府任务那么简单，它涉及超越于具体行政需要的宏观政治和自身的利益考虑。当下的乡村政治与行政其实也并没有完全超越历史。一定程度上，历史仍然在现实之中流动。毕竟历史又在向前发展。政治动员已经与经济利益的刺激相结合。

所谓培育 “地主’，就是要鼓励种田能手，扩大土地的经营规模，逐步实现土地的集约化经营；所谓引进 “资本家’，也就是要引进资本，大力发展民营企业，这也可以说是总的目标和方向吧。

“中央提出不丈量土地面积，又提出税费不能悬空，这两者实际上有矛盾，搞得下面的干部不好操作，陷人左右为难之中。将乡村于部的权力取消了，责任却没有丝毫的减少，由此也就增加了征收的难度。

他们所关注的往往是一些带有全局性、主导性、战略性和政治正确性的大话语，而非这些新旧政策交替杂陈过程中所出现的技术性矛盾。

但事实上，只有身临其境的地方和基层政府以及那些具有丰富行政经验的中、高层领导者才更加清楚地知道改革所面临着的选择限制和社会成本。

因为从政治稳定的角度看，底层精英的不稳往往是促成弥散状态的底层不满被转化为实际社会对抗的关键因素因此也是更加不可取的政策选项。运思于此，倒使我想起了电视连续剧《走向共和》中慈禧太后的一句台词:“兴一利必生一弊” 这话不知是历史上慈禧本人所言还是剧本所设计的台词，不过它倒的确十分准确地把握到改革比革命所面临着的更大困境和更为局促的行为选择空间的特点。

他们把乡村干部通过自我矮化、情境错置和拟亲缘化等极富 “人情味” 的方式来行使权力、应对农民日常形式反抗的权力技术称作 “正式权力的非正式运用”，并分析这一权力运作方式转变的基本原因在于社会转型下总体性国家权的衰变，使传统 “硬武器” 的运用遭遇效用边界问题，因而乡村干部不得不转而寻求非行政化和非正规的民间权力技术去实现国家意志。

财政的增长是一个政绩和形象的问题，也是一个利益实现的问题。因此，在上下级政府之间，实际上存在着一个既积极引导又主动追随的双向互动，它实际上是一个上与下相互迎合与追抬的产物。

“税源不够，靠关系去协调”，这是心直口快的皮德友的说法。即通过各种关系，请别人帮忙，主要是请税源好的乡、镇、街道让一部分税源到小镇的名下，把别处的税缴到小镇。“但条件好的地方也不愿超额太多，每年的增幅都是在上一年完成任务的基数上确定的，超得太多，意味着下一年的任务更大、压力更大。所以，即使税源好的地方也只想适度超额，多的，他们也愿意让出来。” ” 总的来说，税收得越多，乡镇的财政盘子就越大，这就叫作压力与希望同在。
因为国税所与镇政府不是上下级，而是所谓条块关系，所以，这种经常性的联系和协调是十分必要的。

也许事情本来就很简单，因为一切都已在平日的交往中奠定了基础。

真是道高一尺，魔高一丈，各有各的狠招：你狠杀我的价，我就给你虚报面积：你明着让我吃亏、我就暗着给你回报。弱者也还是有弱者的独诈，他们把希望放到了以后的若千年里去，

这也是小镇村办企业发展所面临的一个普遍问题，即往往将企业办起来了，却因为缺乏资金而难以扩大规模，所以，引进老板经营就几乎成为村办企业要进一步发展的不二出路。

因为像乡镇政府这种从体制到决策系统都极不完备的基层组织，比较缺少自主选择的空间，决定其工作重心和走向的，往往最终还是上一级政府，这也正是从学界到政界再到乡镇干部自身均视乡镇政府为一级不完备政府的原因。

具体做法是先由镇政府与君山教办签订一个租地协议，然后政府再与农户签订一个生产协议，农户不与商家发生关系，这样做也是为了确保农户不吃亏。

现在国家对土地市场卡得很紧，一个土地使用证，一个土地施工证，这两证我们都没有能力搞。

在国家严格土地资源管理却又鼓励教育发展的前提下，民营资本显然已经嗅到教育作为一项新兴产业所蕴含着商机，他们纷纷利用国家的政策空间，先将土地圈占下来，盖上一部分楼，把学生招进来，然后再一边办学、一边发展。这种所谓大学。，名头大都很响亮，许多都挂着某公立大学分校或二级学院的牌子，以换取社会公信度。

教育市场上的后来者未必能赚到钱，但先到者赚饱了，又可以将资本转移到其他行业，反正土地在他们手上，这个东西是不会贬值的。以办学的名义申请土地，似乎也已经成为现时资本圈地的一种特殊方式。即使没有招到学生，土地圈占下来也是胜利，因为土地作为一种高度稀缺资源，其价格只会看涨不会看跌，谁占有了土地谁就占有了具有最大增值空间的不可再生资源，这也许才是这些士地商人真正所思所想的。而目前在经济欠发达地区尚未完全升值的闲置” 土地的存在，以及地方政府领导急于在自已任期内实现经 * 跨越式发展的急切心态，无疑又为这些土地商人实现自己的黄金梦提供了现实的空间。

毕竟当下的国已经成为资本纵横驰骋的疆场，居于绝对强势地位的它可以以自己最为满意的方式确定与合作伙伴的关系，，而这样的合作伙伴在现阶段几乎是任由他们来挑选的，因为现在哪一个地方的政府领导都是一门心思想卖地。土地是国家的，等于谁的也不是，就看你怎么利用，不卖就谁的也不是，而且，我不卖后来者也会卖，还不如在自己的任期内卖掉，这样既能见到实惠又能创造政绩。这就给土地商人创造了通过不断比较和筛选生意对象以赚取最大利润的条件这实际上就是现在的资本与土地之间所客观存在着的一种强弱不等的关系。这些人中的相当一些人其实本来就是在玩空手道，自己并没有多少钱，但通过各种关系，一方面想办法从银行贷款圈地另一方面又通过圈地发财，只要搞成了就是一本万利。

在如今的情势下，就是想被别人宰，也还得看别人愿不愿意宰和自己有没有这份被宰的福气。

合同生效以后，又先后办理了土地承包经营权证和私人建房许可证，待一切手续齐备，他便委托贺志伟代为经营，开始在承租地上建房植树。进一步说。不要说类似的合同，就是其他更大的事仅仅由村组织做主，进而只是由村里的第一、二把手做主的现象，在全国农村也是十分正常和普遍的事情。

中国乡村社会在当下的政治文化环境中对待法律的一种按需索取的态度。我在小镇一年半的时间里看到了许多官一民和民一民之间利益博弈的故事，在这些充满着利益张力的故事之中，无论是处干强势地位的官还是处于弱势地位的民，法律之于他们，与其说是用来进行相互约束的一种硬性的制度规范，不如说更多的时候是用来扩张自身利益和削弱对手的武器。

面对这一现象的普遍性，对于我这个观察者而言，我所应该做的，就与其是去苛责官民一方或双方法律意识的缺失，还不如去反思法制和法治距离民间乡土社会乃至手。转型期中国社会的实际距离。

老板也有一定的权力和关系背景，无奈强龙不压地头蛇，对手是一些在暗地里使阴招的村民，而且背后还有村组的影子，这让他们也不知道如何应对为好。

当合同双方的利益一致时，这种名不副实并不会造成什么问题，当事各方 (包括农民) 对此都会持一种心照不宣的默契，只有当双方的利益变化或不一致时，它才会成为一个问题，成为村民在明里、村里在暗里寻事的理由。

民心和民利显然要重于一纸合同，如果不正视这一点。解决方案都是白搭。我不得不承认，如若一定要坚持合同的神圣性，只会把事情弄得更糟。

一切契约化的约定都可能随着比较利益的变化而变通，变通的结果则由双方的实力较量所决定。转型时期向我们显现出来的乡土地方性经济活动，与其说是一种市场和契约型经济，不如说它是发生在乡土社会各种权力一关系网络中的复杂的 “人脉经济”。

只要钱经过各级政府和组织，就难免不被层层截留，所以，农民最后所能拿到手的，往往就只有原来政策规定价格的几分之一。

站在乡镇的角度，它所面临的财政压力、债务负担和对地方发展的追求，哪一项都可以为截留寻找到充分的理由；而农民缺乏制度性谈判的渠道和能力，更是会使这种非个人化的截留冲动因为不受遏制而愈益膨胀，直到它遇到非制度化抗争的红灯时才停止下来。

就形成镇、村与农民在争车主地补偿价格中变相的讨价还价。在这种讨价还价中，镇、村和农户三方所扮演的实际上是一种非政治化的商人角色。而他们借以达到各自目的的手段，则又往往是各自所实际能够调动的权为性资源和影响。

商场上的买卖是双方你来我往相互叫价的结果，而乡村组织与农民的利益竞争也是双方斗智斗勇的过程，所不同的只是前者也许是双方自觉的利益合谋，而后者却是农民 “死缠烂打” 对乡村组织 “一把钥匙开一把锁” 的互动。唯一能做的就是利用现存社会结构给底层民众预留的一条制度化诉愿渠道 -- 上访，

真正不想给的东西，再怎么闹也不会给。这就是目前农村基层社会官民关系在某个方面的特征，即掌握着权力资源的组织其实从一开始就注定是赢家，而农民通过他们的缠闹所能得到的，不过是逼迫对方从牙缝中多少再挤出一点儿小利。而且，即使是这样的一点儿小利，也可能并不是普遍性的让渡，而是通过 “点发” 的形式给予其中的少数人，乡村组织利用人性弱点来对付农民的缠与闹，

以 “弱政” 一 “刁民” 这样的互动模式来观照现实中乡村基层政治的某些特征，兴许不会被主流政治学分析框架下的知识视野所接纳，在这样的知识视野之中，人们已经习惯于诸如 “集权一顺从”“专制一反抗”“民主一参与” 这样一些来的却更可能是似是而非的解释模式下的经验观照。
而于祖文只是一个普通农民，他就是再睿智，承认开发能够来机遇，但人生的经历也告诉他，这个机遇未必就一定属于他，以，在考虑、抉择时，他仍然首先是从生存而非经济理性的角度做更多的思考，更何况这种基于生存的考虑本身就已经蕴含着理计算的因素，这倒是印证了斯科特 (James C.Scott) 对东南亚农生存境遇与行动逻辑的分析。

双方皆以亲戚相待，这便是乡镇社会关系网络中仍然得以保留的拟亲缘化特征。

是乡村工作 “对上靠吹，对下靠媒”。，这个 “媒” 字首先在字义上就十分丰富，从你们的实际运用来看，似乎既有磨、耗。拖的含义，又有哄、谁及讨好与央求的成分，媒婆说媒，靠的就是上面两片皮翻飞，下面两脚四处游走，所谓 “两脚忙忙走，为的是活口”。极尽 “绵谈” 功去，既要维护政府和村庄的权威与形象，又要牵着、引着、诓着农民走，这与媒灼之言不是正好呈异曲同工之妙？

“" 政府” 俨然就成下富然不可侵犯和无坚不摧之物，它既具有崇高的权威，更具有坚强的决心和强大的权力能量。所以，干部们认为，只要是 “政府” 想要干的事就没有干不成的，相对而言，自己 (乡村干部) 就只不过是政府履行某个具体职责和公务时的一种工具化体现。所以，你就是有何不理解也怪不得我，更不用冲着我来，我不过是站在这个后上履行某种职务，具体来承办这件事情罢了。

由是，“慢慢地与农民媒” 与 “政府要干的事你还能拦得住” 便成为小镇的乡村干部用来形容农村工作特点的两句极富表现力的话语。

“我的天，我哪里就能百分之百保证？所以，还是希望大家要配合。说一千道一万，想法归想法，但国家工程是阻挡不了的，还是希望大家要明理。

“政府随时可以制定红头文件。” “国家只承认青苗补助费，土地是国家和集体的，负责复辨谈不上补偿。”“那就等我们把青苗割了再说。”

说句实话，任何工程政府都是要留头钱的。，如果村里不留点钱，就无法办事不要说村里的日常开销，垫税就没有办法。

不怕你狠，就怕你不求我，等你求村里的时候，你就得听村里的摆布了，

宋正良说:“现在就是大官卡着小官玩，没治了，我们私下里也认为不合理。按说，土地是集体所有制，村、细截留还有一定的道理，其他就不好说了，但现在全国都这样，所以我们的土地实际上还是国有的。”

以官本位为核心的资源运作方式和强国家一弱社会的力量对比态势，往往是农地被以另一种形式 “兼并” 的重要原因。

在缺乏对村干部的有效控制机制与手段的情况下，如果 “擂” 不体现为包括拉关系、套近乎、说好话、吃饭、喝酒、玩牌拟亲缘化等在内的各种 “软武器” 的施展的话，是很难设想它会有什么实际行政效用的。

自上而下的压力型体制与自下而上的政绩取向的互动，还部分地吞食了国家以各种途径下拨的农业发展资金。这些资金往往是乡村以各种建设和发展项目的名义争取下来的，但是，钱到位以后实际上都主要用于填补农业税的窟隆，结果，拨下来的钱最后又都返回到了上面，并没有真正用于农村，资金发生了空转。然而，资金的空转并不仅仅意味着它消耗掉大量的时间和管理成本，造成行政浪费；实际上，在这一过程中，由于争取资金需要动用各种关系网络，打通相关关节，结果，可以想象，资金在不停地自上而下自下而上往返流动中，必然会发生总量损耗。

村干部也是农民，在这类事情上，农民和农民自然有着共同的利益谋划，干部睁一只眼闭一只眼，将责任心揣进荷包里当好人，任由着农民去折腾，

农民也的确有下赌注的理由，他们是看准政府的软肋下招的这个软肋就是政府忌惮于矛盾激化，酿成事端，影响稳定。加之镇政府自身所能调动的力量有限，又没有执法权力，农民 “恰到好处” 地运用了两件武器，一是以法不责众的行为逼使政府承认事实，二是以 “弱者的武器” 无视社会规则。

代表 “集体” 承担这一角色的只是基层政府，只有政府才掌握着对土地的最终处置权。正是因为拥有这种最终处置权，在招商引资与土地开发中，政府就不需要考虑对作为土地名义主人的村庄和农民给予赔偿，而只需要给予补偿！更为重要的是，补偿的标准并非取决于农村集体组织 (更不用说个人) 与开发商和政府谈判的结果，而只是取决于地方领导人的仁慈程度。。政府通过卖地实现了地方发展与财政增长的目标，而农民在获得补偿之后，却从此无依无靠地被抛到市场经济的大潮之中。从他们自身所面临的生存境遇和权利表达途径看，合情、合理乃至于合规、合法的途径并不多，即使有，其组织和经济成本也未必是他们所能承受的。

正是因为在相当长一段时间内整个社会体制与政策并没有给农民提供一个公正与平等地表达和维护其自身权益的机会，才导致他们中间的一部分人也同样不会想到以一种更为合作与合法的方式来参与对于社会财富的重新分配及社会权利的表达。

君不见一些地方的政府在加大对 “城中村”“拆违” 力度的同时，却又拱手将农民视为命根子的土地半卖半送地交给开发商，再让他们去开发各种适合人居环境 (有人说那其实只是适合富人居的环境) 标准的豪宝，去建设各种能给地方领导人增光添彩的城市名片工程，去引进能给地方增加财政收入的各种企业。在这些豪宅、工程和企业中，又究竟有没有先建后批或边建边批的违章建筑呢？一想到这里，我竟至对究竟是谁在搞 “违建”，“违建” 的标准究竟该由政府还是法律说了算，以及究竟应该先杜绝哪一种 “违建” 这些最为基本的问题也犯了糊涂。

这种将经济纠纷政治化的 “问题化” 战术在实际上改变了事件之中官 “民” 之间的权力对比态势，使自己处在一种比较有利的位置上。

在涉及对官民纠纷的理解中，一味去强调哪一方的法律正义性，并由此判定纠纷的解决会向着具有法律正确性的一方发展，是十分幼稚并且没有什么意义的。

在一个政治与行政权力自上而下源出一体的社会结构中，法律本身的运作逻辑也得服膺于官僚化权力。既然如此，民众通过越级上访和告状就显然是比法律争讼来得更为便捷和节约成本的行为，

精明的他只是通过代理人穿针引线和中间带话来表明自己的立场，开出自己的价码，这样，他便可以进退自如，操控一切。，由代理人来谈，便进可攻、退可守。

业主们咨询和了解法律的原因在于，他们要为自己的维权行为寻求体制之内的合法和安全依据，而非行动路径，而真正的行动方案还是要在自己熟悉和可控的范围之内寻找。

通过这种 “喊冤” 与情绪宜泄，将开发中的官民纠纷 “政治化”，以碰触而不危及地方稳定这根红线为赌注逼迫区、镇政府按照政治的逻辑，即稳定压倒一切，大事化小、小事化了的逻辑来思考和处理问题。

我们都是自己吃自己的，也耗不起，不像你们，由国家开工资。

现在一般都是采取引导的方法，如果农民不动，就先给农民看得见的好处，包他们只赚不亏。例如由政府或村里提供种子、肥料等，而且还通过与农户签订合同承诺包收购，等于就是用一定的利益来诱导农民跟着政府做，所以，可以说是 “诱民致富’了。要 “诱民致富’，政府就得花钱，而且，这些钱往往都收不回来，这等于就是把结构调整的风险和成本都转由政府承担，这样，农民得了利政府却背上了包袱。所以，过去是 “逼民致富，逼死农户’，现在可以说是 “诱民致富，政府致负’。

久而久之，只要一听说政府又要搞什么新花样，农民就总不免担心又要吃苦受累瞎折腾，甚至还有一些吃够了苦头的人干脆就总结出一条反其道而之的经验一一 “越是政府让搞的越不能搞”。

地方上的各种农业技术服务组织早已经名存实亡，在农民和市场之间缺乏中间性的信息媒介，在这种情况下农民不相信政府又还能相信谁呢？

在资金有限的情况下，为了确保干出成绩，就像眼下的其他许多领导一样，他也只能采取 “扶强不扶弱” 和 “锦上添花” 的方针，将是非对错置于一旁，继续扶持小岳村。

说是考察，其实也就是从一个新手的角度观察它的生产流程和设备种类，然后依击芦画瓢地照搬照抄。

当一个场合下的征收者在另一个场合下碰巧成为被征收者的时候，他也可能成为同样的为难者。与收费者玩起种种催收与拖欠的游戏，以尽可能少缴甚至逃避规费。正是因为有机会观察这种 “变脸” 行为，我才得以对乡村社会中多层面的 “讨要与 “反讨要” 关系建立起一种更为立体与复合的理解，工商所与小镇酒家老板的协商就不是单纯的工商行政管理和执法的过程，毋宁说它更多地是工商部门与乡镇政治精英之间充分调动各种网络资源以维护各自利益的一场博弈。

我们一个拿工资的，虽然说在政府职能部门工作，但真要是出个什么事，也没有人能帮得了你。

人几乎都是同族和亲戚，这是今天这场收税的待殊之处，正是由于这个因素，他说起话来就特别随意，亲情在此时成了他征收时进行动员的有效工具。从私人层面上看，中国乡村社会的确仍旧是一个人情社会 100 多年的现代变迁也并未能建构起事本主义的交往原则，当情与利处于相互纠缠错综的关系网络中时，农民关于利的理性考虑有时也不得不让位于情的牵扯。

在熟人社会和亲缘网络中，面子总是相互给予，形成一种特殊的 “礼物的流动”。

在衡量国家的四种能力当中 (汲取能力、调控能力、合法化能力、强制能力)，汲取能力是最为根本的，是国家能力的核心，是国家实现其他能力的基础。

而在此过程中，让任务责任主体 (包括组织和个人) 分享到由完成和超额完成任务所带来的种种好处，是促使其体制效能得以维持乃至于强化的重要一环。

“一把钥匙开一把锁” 吗？不是也早就感叹过 “农村工作很精彩，农村工作真无奈” 吗？

洲头的经验则提醒我进一步去关注强调公共利益至上的政治文化是如何一方面强化权力行动者那种无须为具体行为承担道德责任的心态，另一方面又去消解农民维权行为的心理基础的。我注意到，当乡村干部在行政过程中遭遇农民抵制，正常的说服教育工作又无法奏效之时，他们往往以公共利益和公共意志为理由，为达到目的而做出一些在常态下可能被视为有违道德与人情的行为。面在农民方面，面对来自干部的种种明里暗里的 “招数”，他们却很难有效地组织起行为与心理方面的抗争。

于部终归代表政府，政府终归代表公共利益，因此，即使这些方式本身有看法，他们也无法去做进一步的深究，或者，即使深究也无力改变现状。那么，作为农民的自己又能做什么，又怎样去做呢？他们显然没有干部那样的组织资源可资 [用，更不要说再去运用相应的技术手段，

我看到公共利益至上的文化评价机制在此时此地已经成为剥夺作为个体而存在的每一个农民具体利益的最为有力的武器这一武器不仅赋予公权行动者在行动上几乎不受约束的自由，同时也灌输给农民在精神上的自我否定感。于是，农民不仅在利益维护的制度设计中成为缺位者，其至也被合情合理地放逐出道德正义的话语空间。这便是由体制、权力、文化和道德共同 “合谋”，并经由农民最后自身去 “参与” 塑造的底层群像。

他对自己所持有的身份性资源的成功运用。正是这一资源运用的成功才最终迫使政府无心去计较 “一城一地” 的得失，而必须服从政治和统战这一更为大局的逻辑。

不要看这些干部在动员群众种植时还算卖力，真要轮到自己，却都磨蹭起来。这些人早已经习惯专门当干部，不太愿意干农活了。

整个工程善后过程就衍化成一桩桩的商业买卖，乡村干部们通过这样一种经费总承包的管理方式，也就把基层行政的运作经济化了。行政空间转换为依照市场规律运作的追求投入小、产出大的经济空间，行政管理的规则也于无形之中发生相应的变形，于是，行政过程的经济化成为如今乡村治理中的一大特色。

因为这并不是他们所需要去思考和能够解决的问题，人各有命，“在哪座山啃哪首歌”，不属手自已分内的事情自然不会去深想，想也没用，不同的社会地位和生活圈子早就各归其位地安排和决定了这一切。

只不过在这种承包之中，姓公的乡村权力已经于无意中改姓了商，而我们那些吃公家饭的乡镇干部和吃百家饭的村组干部也相应地把自己丛公务人员变成了小商贩，这恐怕倒是那些将承包制沿用到乡村治理中的干部没有去想，或者不愿意深想的问题。

“现在一些老实巴交的人不会说话，讲不出道理来上面让缴就缴了，能说会道的反而拿政策来跟你斗，就滑过去了，真是不公啊！

官民双方在这场博弈中采取的实际上都是一种既向对方施压，同时又给彼此留下调整关系余地的行为逻辑。，事情到了最后也还得依靠近在身边、须臾不可回避的具体可感的地方权力的关照，也就是回到林 #记所说的 “石头飞上天也要落下地” 的逻辑上来。业主只能以上访的行动或姿态去试探政府的反应，并由此去挤压政府的选择空间，即以触动政府荣誉和面子的手段去换取对方在利益上做出某种让步。

“这就是乡情，你可以坚持法律，但最后处理还得按照乡情来。在乡下，合不合法不是最要紧的，要紧的是能否化解矛盾。（相比起来，城市法则有时更不公平）是熟人社会结构中永远无法回避的交往规则。这种交往规则不以一时一事的是非曲直来判断输赢和做出抉择，它所追求的是村落内部更为长久和广泛的相安无事。

作为乡镇领导，既不愿意出钱，又不敢违背区里的意见，结果，对上只讲服丛，对下工作被动，更不愿意区里多开口子，最后就只能以牺性业主的利益来达成行政目标。

老罗劝郭德银:“不要在这里耗工，自古至今，哪里有民与官斗赢了的？你不要以为你们的想法能够实现，不可能的，你们斗不外流过的。你们就是在地方打官司，法院也要听政府的。”—— 资本外流

显然不愿意在自己由代理到转正的过渡时期出现任何可能激化矛盾的事件，

“被这 1.5 万块钱的小利吸引了。在小利面前，大家的心不齐，毕竞农民的素质不高，当了叛徒。” 像这样一种自上而下，由政府拖着、哄着、惯着搞起来的农业结构调整，在干部一头热的情况下，任何一个环节出现问题，都有可能会导致最终的事与愿违。所以，浩明就说，看来农业结构调整还是应该交给农民自己丢搞，政府的责任只能是引导。

有了钱就可以给村里办几件实实在在看得见的事情，这就既推动了村里的发展，又给自己的工作留下了痕迹，按他们的话来说，这就叫作 “人走一处，总要留下一些脚板印”

过去村里的工作围绕收税来安排，正是基于收税的压力，他们不能不想方设法为老百姓办几件实事，以便征收时群众能够配合。现在不同了，村里不找农民要，干部们也不觉得再亏欠农民什么，自己的工资来自上级政府的转移支付，虽然不多，但这也相当于政府开始把村干部养起来了。他们可能会为了群体的增收形成自身的工作目标，成为乡村社会中一个自谋福利的职业集团

首先这些表格数据，而不是实际工作本身会成为体现基层工作业绩的要依据。与此相对应，每年的计生工作检查，实际上更多地是上级对下级各种相关账、表、卡、册是否齐备与规范和各种数据是否合乎要求的考核，是对下级组织具体服务实践的文本抽象化能力与质量的考核。往往上级一份文件的发布就意味着一项工作的布置，一组数据的制作就意味着一项工作的总结。，将实践中的日常管理内容转化为经过标准化制作的文本，便成为乡镇迎检之前必做的 “案头作业”。

上面说我们 “有完美意识’，其实他这种检查机制本身就鼓励你去追求完美去创造完美，他就是知道你在作秀，但戏做得真了，也就达到了自的，他要的就是这个效果，让你去认真对待，不得马虎。所以，检查本身就是推进和督促工作的一种手段。

弗里德曼 (Mawrice Ereedman) 提出对于中国的研究不能后限于村庄，而必须综合对于文明史的考察来对中国做更为宏观的表述，——《万历十五年》对于中国 “礼仪政治” 的诠释。

强权力掌控与弱治理绩效的并存，治者对社区经济政治资源的根本性操控与被治者利用种种制度和政策的裂隙挤压前者的利益空间，甚至在一些特殊的事件一过程中迫使前者就由此，基层政治便显现出并不依循一定 “规范信念现象的并存，往往使得概念化的理论解说念” 而发生的 “乱象”，

政府这样做自有它的理由。例如，它需要充足的经费以确保自身的正常运转，它需要投资改善地方的开发环境，以争取更多的外来资金和项目，它需要向上级政府上缴各种土地开发规费，而这些钱也只能是羊毛出在羊身上，从土地买卖费用中支出，所以，由政府掌握土地开发中所获得的大部分收益的理由也就顺理成章地得以成立。但也正是基于这些理由，基层政府的角色便发生了由官而商的转换，在地方的土地开发之中，乡镇政府也实际上是作为土地商人而存在的。政府作为公权体现者与土地所有者的一身兼二任。

而眼下正在进行的是又一轮的说服动员，在这种工作中，镇贤酒楼的包房这些天来似乎成了干群之间进行谈判和讨价还价的 “战场那杯光酒影与烟雾缭绕之中同时隐伏着激烈的利益搏杀。

策路很清楚，正当壮年，于是，这上进心” 三个字就成为汪书记打开于祖文 “心锁” 的一把钥匙。

乡下的工作就是这样，要针对不同情况采取不同的办法，该谈心的要谈心该打麻将的要打麻将，该吃饭的就要吃饭。

全能主义政治的起源与晚清以降中国所面临的全面危机以及人们对这一危机所采取的应对方法和手段有关即以社会革命与政治统揽全局的方式来克服当时整个国家和社会所面临的危机，由此也就造成了以政治全能主义来控制、引领国家和社会生活全部领域的特点。
改革本身即内含着某种自上而下的 “倒逼” 机制一一中央力图通过堵住基层政府 “三乱” 方面的收人，促使基层在十分有限的财政资源约束下不得不对自己进行 “革命”，最终达到精简机构和转变职能的目的。

与上世纪 90 年代开始实行的 “分灶吃饭” 以及 - 1994 年开始实行的 “分税制” 改革有关，这些制度设计和政策改革所造成的一个结果是：一方面自下而上地逐级集中财税资源，另一方面上级政府尽量地将事权下移，层层向下 “甩包袱”

如就对我说:“如果不允许他们私下撮一点儿 (即占点儿小便宜)，喝一点儿，谁愿意跟你干？” 因此，与一般农民相比较，干部的收入还是更高，因为多少总是存在着一些制度性寻租的机会，而政府也会有意识地给村干部预留一些寻租的空间，这也是当干部虽然吃力不讨好却仍然有人愿意干的一个重要原因

所谓 “强国家一弱社会” 景象在特定的乡镇场域中未必是对官民互动状况的真实描摹，在更多的时候，它实际向人们所展现出来的可能更是一种 “弱国家一弱社会” 双向并存的状貌，即基层政权治理资源和治理能力的不断流失已经成为困扰基层政治与更好管理行政运转的重要原因，并且在实际上也同样阻挠着乡村社会本身的健全发展。因此，我们才可以看到基层政府往往被农民所 “反制” 的种种奇特现象。谓其奇特，是因为这种 “反制” 在绝大多数场合并不意味着 “民权” 的增长，而仅仅只是意味着 “官权” 的式微，它实际上向人们展现的是一种有效治理缺失的景况。------ 结果就是 “城市中产更好管理。

“能说的不能做，能做的不能说”“凡游戏必有规则，但规则未必明说，明说的又未必当真”，

称其为 “自治”，是承认村级组织与乡镇以上的其他行政层级在制度设计和实际运作上确有不同，许多行政任务到达村庄这一级后的确不可能再仅仅依靠单纯的行政性指令推行，而必须依靠乡村之间的协商和关系网络来贯彻，村组织具有一定的自主性；而称其为 “村组织自治” 而非 “村民自治”，是承认现实村治中的自治主体实际上是村 “两委” 而非村民。我们曾经根据利益关联度的下降弱化了村民与 “两委” 的关系 (村民选择自由的扩大加快了乡村权势的分散，导致村民经济生活与 “两委” 联系日少；“经济人” 意识在农村的勃兴引发乡村关系的变迁，在乡村之间形成一种 “弱政治、强经济” 的关系模式，村级组织面临的财政压力使其日益成为一个相对独立的利益集团；

就会发现在此案例中，坚持按合同办事的肖心维在村里实际上成了犯众怒的 “大社员”，而违约的村组干部则无疑是村情民意的表达与主持者，在这里，有理与无理从大传统和小传统 (参见 R.Redfeld，1956) 的不同角度看刚好是颠倒的。由此可见，由外部植入的现代契约理念在遭遇村庄道德主义的冲击之时是多么无力，后者甚至会 “胁迫” 懂法的政府干部都 “不得不”(其实更可能是主动地 ) 去适应村庄特殊主义的要求。

当一个社会还普遍地只是将法制作为某种治理工具与治理技术的时候，社会也就可能同样会为了治理的需要而放弃或改变这一工具，就如同我们曾经根据需要强调过 “砸烂公检法”，推崇以党治国一样。

“老板从政” 和 “富人治村” 是村庄实行直选之后在乡村基层权力结构变迁中出现的一个重要现象，，这一现象的出现在实质上意味着自 1949 年之后村庄权力结构和政治文化的再一次变迁，变迁的方向与 1949 年至 1976 年期间所强调的革命化意识形态的精英选和评价机制是逆向的，但与这之前的中国大历史轨迹是吻合的，，所以应该看到历史并不是在简单地循环，而是某种扬弃式的超越。

底层群体善于把自身的生存困境和不公待遇构筑成为危及社会稳定，使基层政府无法回避、推诿、拖延和敷衍的紧要问题，以富有诱导性的话语体系和诉求方式，包括身体性的诱导语言，动员和聚集民间力量，发展出一套独特的 “问题化” 的抗争艺术一一 “不讲理就是讲理”，迫使基层政府接招。在这里，“不讲理就是讲理” 不仅是 “弱者的武器” 的运用依据，而且也是这一武器的绩效倍增器，它往往以 “耍痞”“犯横” 的方式，利用基层政府不愿意将问题闹大的心理，乃至于利用强者对弱者的同情和忍让，以 “不讲理” 的方式暂时地实现特定时空场景中官民力量的强弱互移从而有可能迫使基层政府重视甚至解决农民提出的问题。

他们则会坦率地承认，其实选举之前对候选人的物色和掌控远比遵守程序更为重要。因为站在乡村组织的角度，考虑选举之后的治理远比选举本身更多。相对于前者后者无非是一种赋予型的政治仪式，它的意义可能更在于一种追认或者按乡村干部的话来说，是通过选举把组织的意志变为群众的选择。

从 “一五” 开始农民通过剪刀差为国家的工业化做出了 30 万亿元的 “贡献”，农民在士地的收益上又为城市化做了近 30 万亿元的 “贡献”。中国经济体制改革研究会副会长石小敏做过一个比喻:“正在崛起的中国，形象多少有些畸形。有两块胸大肌特别突出，一块城市房地产，一块出口加工。这两块胸大肌之所以发育超前，是因为把农民的土地增值收益和农民工的剩余劳动力及社保扣除当成丰乳剂，抹在了上面。”

虽然不排除个别地方农村基层组织黑恶化的问题，但借用黑道 (灰色势力的表述在这里可能更为准确) 参与地方秩序建构这一问题的更为普遍的原因，主要还在于乡村政权和组织存在着的正规化治理能力的短缺，致使基层组织缺乏有效手段去完成由体制所传递下来的繁重的科层化任务。