縣城權利遊戲

在燈紅酒綠的大都市襯托下，中國的小縣城給人的印象大抵是落後晦暗的，甚至還給人幾分遠離城市喧囂的純樸錯覺。其實，這些遠離權力的小縣城長久以來都處於一種閉塞的黑暗之中。山高皇帝遠的小縣城里的官員完全是一副關起門來做山大王的姿態。當然，想要在片蕞爾之地攫取利益，並不是一個人的力量可以做到的，盤根錯節的利益鎖鏈在小縣城里隨處可見。陽光照不到的角落里充斥著高利貸與黃賭毒的身影，只是閉塞割裂的小縣城里的權力階層早已固化，想要尋得光明並非易事。從目前縣域治理中具有影響力的行為主體看，至少有以下幾種類型能動者，他們是領導、普通幹部、商人、混混、釘子戶和普通民眾。

縣是要素齊全的治理場域。一個區或縣的黨政部門大體上會和地級、省級和國家層級的部門大致同構，其職能也大體上向上對應，惟權限有所差異。而且，在縣層級，也有完整的人大和政協體系，所以說，一個縣，就是微縮的 “國”，是一個要素最完備的基層治理場域。其次，縣級及其下才是政策執行的具體主體，中央出台的大多數政策，下發到省里，省再相應地轉發到地級市，地級市則通常再相應轉發到縣級黨政部門。到了縣一级，基本沒有了進一步下發當 “甩手掌櫃” 的可能了，他們就成了落實政策的主體，當然，這些政策也會進一步轉發到鎮里，但是到了縣一级，就已經需要進行具體的規劃和指導，以統籌鄉鎮完成任務。第三，在縣級以下，研究者才能觀察到上規模的政策受眾，觀察到黨政部門和民眾之間的互動過程。有學者強調農村作為國家與農民互動的場域的重要性，但在當前的中國基層治理環境下，鄉村場域中的村幹部的個體差異性過大，過於微觀以至於無法作為國家的分析單位。也曾經有一段時間，有不少研究者認為鄉鎮是更具備國家與社會互動意義的，但是聚焦在鄉鎮場域的研究無法考察到科層制體系的正式的內部運作過程，所以，在分析國家與社會的互動問題上，縣域或許才是更適當的空間。因此，縣（區）是一個綜合的、有效的研究中國治理過程和特點的場域，縣域治理對中國政治和行政所具備的獨特意義確無法替代。

二、如何研究一個縣：視角與方法
當下的一個縣，往往涉及近百萬之眾，包括城市區域和鄉村區域，包括數十個直屬黨政機關，十數個鄉鎮，不同鄉鎮之間，無論在經濟發展程度、產業形態等各方面往往也有著很大的差異，甚至語言也相去甚遠，那麼，如何去調研一個縣，如何去了解一個縣的縣治？在縣域調查領域，定縣調查一直是一個標杆，但其內容的邊界是相對確定的，即以社會概況為內容，包括地理、歷史、政府及社團、人口、教育、健康與衛生、鄉村娛樂、鄉村的風俗習慣、信仰、賦稅、財政、農業、工商業、農村借貸、災荒與兵災，總體上是基本縣情的資料記錄，這在當時是極為難得的，但是在現在的信息承載、存儲和傳播的條件下，應該對縣域調查有不同的要求。所以，和定縣調查更關注社會概況的旨趣形成區別，本系列的研究作品相應的特色和優勢更多體現在下述的視角和方法上：

一是治理的視角。在中文的表達中，“治理” 一詞的含義是模糊的，但經過多年的應用，學術界和實踐界也對 “治理” 一詞產生了一定的共識。首先，它更多指向的是自上而下的過程，也即強調治理行動者的主體性和主動性，在當前中國的語境中，它意味著對黨政部門的主體作用和主動意識的強調；其次，它更多指向的是一個多元參與的過程，意味著包含黨政部門、社會組織、企業、居民等不同的行動者在內的互動。在本系列作品中，從治理的視角出發，意味著我們會更多地去關注自上而下的過程，也即關注縣域黨政部門的行動，同時也關注多元主體在治理過程中的角色。

二是從組織研究的視角。如上所述，縣域政府，是縣域治理中的重要的治理主體，對他們的了解是認識縣域治理的根本所在。但已有的對中國地方政府的研究大多仍接受整體性政府的基本假設，也即，以地方政府的某一部門或某一層級的研究來指代地方黨政整體，例如，以鄉鎮政府的研究來推導到地方政府甚至國家，以對財政局或地稅局的研究指代地方政府的經濟發展意圖和走向。在本研究系列中，我們希望能切入到縣域黨政體系中的多個部門和組織單元，從了解不同的黨政部門的運作出發，考察政策的整體過程，分析這些組織的具體運作，以及這些運作是如何各自或整合起來共同影響治理的效果及民眾的福祉。

三是從一個縣委書記的視角。即便我們將研究的重點局限在縣域治理中的黨政部門，我們面對的仍然是一個龐大的研究對象，一個縣涉及黨政部門幾十個，各自的機構構成、職能、崗位和政策過程都足以獨自成書，如何適當地收縮範圍？在調研過程中與縣域治理的領導的深入訪談提醒我們，可以嘗試代入到縣委書記的角色中去，思考當一縣委書記到一縣履新，作為一個縣的最核心的決策者，他 / 她所關心的主要內容是什麼？

從這個視角出發，我們去大體確定縣域調研的有關內容。首先應該是所轄之縣的基本縣情，其空間和地理特徵、人口數量和結構、社會的風俗和本土文化特性、經濟發展和財稅結構的基本狀況等等，以了解治理對象，並採取相應的治理策略；在充分了解基本縣情之後，要了解的是縣域治理的主要的抓手，大體上，可能會包括下述的內容：

1）組織。一個縣委書記做好工作的保證就是有一支可用及高效的隊伍，也即縣域治理中的 “人” 的問題，這包括縣域黨政部門機構的構成、職能、崗位、編制及權力資源的配置及這些部門的合作與競爭等；

2）經濟及財政。也即縣域治理中 “錢” 的問題，包括地方的經濟基礎、產業結構；如何發展地方經濟、如何增加稅收和財政收入等問題，同時也包括怎麼花錢、以什麼方式開支，主要開支在哪些領域等；

3）執法或曰強制。縣域治理中，眾多的部門都具備執法權，包括公安部門、城市管理部門、市場監管部門等，事實上，大部分的部門都有著或多或少的執法權，這些執法權針對縣域治理中的不同對象，扮演著重要的角色，一個縣委書記往往需要對自己下轄領域中的執法力量有充分地了解；4）思想與文化或曰意識形態。這包括黨和國家的思想政治學習、地方的文化和教育，也包括如何通過思想、文化、教育等手段來優化社會整合、實現縣域的善治，這也是縣域治理的重要抓手；

5）公共服務供給。公共服務供給的過程與效果是縣域治理績效的最重要的組成部分，也是縣政的核心內容，尤其是在當前黨和國家對民生問題日益重視的前提下，公共服務更成為一個縣委書記所關心的內容；

6）技術治理。技術治理的廣泛應用首先興起於特大城市、大城市，但是，在我國相當多的縣，各種各樣的技術也開始被採納和應用，在一個行政資源和編制資源的剛性程度很高的行政結構里，技術治理往往被縣域治理決策者寄以厚望，期待它能有助於打破剛性制約，實現管理模式和效率的升級，這些技術或用於監管、或用於經濟、或用於服務，或僅出於政績創新的需要而有意創設，但這是當下正在發生的縣域治理中的新情況。

第四，結構、過程與事件的視角。對一個縣整體的調研、甚至對縣域某一部門的調研均涉及到繁雜的內容，這些內容應該如何被組織、被展現？在本系列的作品中，我們大體上可以用 “結構、過程與事件” 來概括我們的敘事方式。對一個縣而言，我們儘可能地首先去描述其基本的縣情，努力去為讀者展現一個縣作為一個行動者舞台的狀態和特徵，然後再去剖析在此舞台之上的主配角與事件。

對於組織、經濟、執法等各內容維度，我們也嘗試從結構（圍繞著這一主題的基本的行政架構和主要的行動者的靜態的介紹）、過程（一個任務，一項工作在前述結構中的流動軌跡，包括議程的設置、決策時的互動、執行的過程及其相應的後果）、事件（那些最具備顯著性的、能體現上述的結構和過程的重要的、有顯示度的故事）。我們希望借用這樣的敘事方式，避免縣域的調研作品僅僅成為一個 “流水賬”。

（一）領導#

領導是指具有實權的縣級、科級領導幹部，也即基層幹部通常所說的 “領導幹部”，具體包括縣四套班子（縣委、政府、人大、政協）中的縣級領導和各鄉鎮、縣直部門的正科級領導。這些領導幹部對縣域政策和具體事務一般具有決策權和最終處置權。也就是說，這裡的領導不包括縣域中不具有實質性權力的副職和其他副科級幹部。因為在一個縣域的政府組織中，其層級化不顯著，副職對具體事務幾乎沒有支配權，主要是具體政策的執行者和具體事務的操作者。所以，這裡所說的領導不同於海貝勒等人所說的 “戰略性群體”，因為 “戰略性群體” 涵蓋了所有的副科級幹部。而是如樊紅敏所說的 “領導，就是在組織中發揮領導作用的人，是運用各種影響力帶領、引導或鼓勵下屬努力實現目標的人”。

（一）領導

（二）普通幹部

普通幹部是指對縣域政策和具體事務的執行者和操作者，主要是那些對政策和事務不具有最終決定權和處置權的一般副科級幹部和普通公務人員。事實上，在縣域的實際運作和具體生活中，我們很容易將領導和普通幹部區分開來。

首先，領導對財政、人事和一般性事務具有支配權，往往具有一定的隱性收入，其生活水平比普通幹部要高。

其次，領導和普通幹部最大的不同在於他們對自身職業目標的定位不同。

在我們訪談中，領導對自己的定位是 “幹事業”，即在本地或本部門幹出一番看得見、摸得著的成績，以獲得上級領導的肯定，同時顯示自己的能力和成就。即使是對自上而下的政策，領導也比一般幹部更為積極，總是琢磨著如何創造性地提前完成任務。普通幹部則不同，他們給自己的定位是 “幹工作”，即工作只是自己的飯碗，把分內的事情做好就可以，所以他們並沒有像領導那樣積極、主動。也正因此，那些想 “幹事業” 的領導總是抱怨下屬工作不積極，人浮於事，他們在推動工作時，主要依靠那些素質好、想進步的年輕人。

首先，領導對財政、人事和一般性事務具有支配權，往往具有一定的隱性收入，其生活水平比普通幹部要高。

其次，領導和普通幹部最大的不同在於他們對自身職業目標的定位不同。

比如我們在調查中發現，縣域內的許多普通幹部都有兼職，或是在外面做自己的生意；或是在網上炒股；或是經營自己的網店。根據我們的訪談和觀察，在基層普通幹部中，只有很少的人只依靠自己的工資收入生活，用他們自己的話說，他們大多數人在正常的工作之外有點自己的 “小事業”，比如開設各類培訓班、承包林場、山場、經營本地土特產、通過微信和網絡經營某種商品。

縣城幹部#

上過去的大門不是為了遺忘而是不讓過去奴役我們的心靈，結束未來方向也基本明確過去的大門那些刻骨銘心的苦痛與困厄需要關上了生命需要以亮麗作底色。冯军旗
從關係與幹部的仕途來看關係在幹部的仕途中起重要的作用有時甚至是根本性的作用。從中縣的實際來看關係類型主要有家族、幹親、同鄉、同學、戰友等這其中政治家族現象突出。幹部選拔任用中民主推薦政策的實施加重了關係在幹部仕途中的作用並導致了拉票網和關係運作的雙環模型的形成。同時幹部的晉升是能力、關係、經濟、領導推薦、群眾基礎、機遇和資歷綜合發生作用的結果是幹部仕途中的關鍵環節並導致隱性台階的強化和幹部仕途 “過度競爭” 的格局。在中國的政治生態中一個運行良好的政治體系一定是正式關係和非正式關係的有機結合這其中非正式關係起到了潤滑劑的作用並成為正式制度的有益補充。
關係理論框架在對關係的歷史和演變梳理的基礎上郭學志提出主要有四種類型工具型、禮節型、道義型和感情型。工具型主要是得失算計和利益獲得禮節型主要是人情考慮與和諧的關係道義型主要是忠和義感情型主要是感情和恩情。精英的關係網絡中禮節型、道義型和感情型關係的重要性遠高於獲利性的工具型關係。除此之外還有一些著作涉及縣鄉政治精英。對河南一些鄉村的實地調查提供了中原鄉村社會政治、經濟、文化的全景紀錄完整而又真實地提供了一段歷史時期的鄉村社會圖景。其中涉及到的政治生態、關係網絡、幹部晉升以及政績工程等主題可以和本研究相互印證補充。社會理論視角下運用敘事的表達方法通過檢查、開發、徵收、信訪等故事的講述細致刻畫了鄉村政治精英和農民的互動、博弈和共生以探求鄉村底層社會治理的答案。中家庭出身一般反映了政治制度的特點和政治精英錄用管道的開放程度。家庭出身按照大的分類為農業和非農業農業一般指從事農業生產的家庭也就是農民家庭。非農業一般指不從事農業生產的家庭即幹部、工人或者從事工商業經營的家庭。家庭出身按照身份和職業又可以分為幹部 (13)、教師、醫生、工人 (14)、商人、農民等等本研究採用身份和職業混合分類法。年齡規範對幹部的新陳代謝對幹部的循環更替以及幹部的退出機制的建立都厥功甚偉但也對各級幹部都造成了壓力影響到他們的思想和行為。年輕者希望進步越快越好因為一步落後步步落後。年齡大的則容易喪失進步的動力當我問一位 50 歲的縣領導提拔問題時他笑說 “我這都老球了提拔啥。” 同時在一些幹部調整時當領導無法平衡或擺布時往往也在年齡上做文章。因為年齡是個客觀標準而其它因素比如能力和政績則往往主觀性大不好評判所以年齡框框一劃往往能使操盤的領導脫身使被調整對象即使有怨氣也無可奈何。從專業來看在職學習基本都是經濟管理部分為法律這既說明 “注意選拔熟悉經濟管理、外經外貿、財政金融、法律、城市建設管理和信息科技知識的幹部” 的導向作用也說明了圍繞經濟建設這個中心任務而出現的人文社科背景中 “經濟官僚” 的崛起。這些都是老文化區都是沿河。城關鎮好理解是政治、經濟、文化中心李莊鎮是沿藍河河套那幾個地方教育都很好在以前還有北方鎮也比較多現在李莊鎮多歷史上大門鎮也多。沿河往往土地肥沃日子好過讀書人也多是教育發達的地方。這些地方都把教育看的重出來的學生多年輕化、知識化的時候這些地方都是成批量的出幹部。